2014年《立法法》修改需解決哪些根本問題？

　　有正在到處找每日*7財(cái)稅資訊的嗎？這里有2014年《立法法》修改需解決哪些根本問題？是9月28日下午1點(diǎn)為您編輯的。
　　我國(guó)目前存在五種立法權(quán)：國(guó)家立法權(quán)、地方立法權(quán)、行政立法權(quán)、軍事立法權(quán)和授權(quán)立法。但是，關(guān)于不同立法權(quán)之間的權(quán)限劃分，尤其是國(guó)家立法權(quán)與地方立法權(quán)、行政立法權(quán)之間的權(quán)限劃分仍然存在不夠明確的問題。

　　2014年8月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議了《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》，這是該法自2000年頒布施行14年來(lái)的首次修正。該草案有很多亮點(diǎn)，但從理論上看，應(yīng)該厘清幾個(gè)根本性問題。

　　我國(guó)享有立法權(quán)的地方最低只到較大的市，較大的市以下的地方（比如縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)）沒有立法權(quán)，但是這些地方的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)仍然可以針對(duì)不特定對(duì)象制定具有普遍約束力、能夠反復(fù)適用的規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）。同時(shí)，即使那些享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)也可以在立法之外制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

　　那么，這些規(guī)范性文件與立法之間到底有什么區(qū)別？由于《立法法》并未對(duì)“什么是立法”以及“授予立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是什么”給出一個(gè)答案，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)各類規(guī)范性文件的法律效力的認(rèn)定出現(xiàn)了困難。雖然2007年的《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第五章規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，2004年*6人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定了“人民法院可以在裁判理由中對(duì)其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述”，但現(xiàn)實(shí)中規(guī)范性文件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)立法，如果《立法法》不解決“立法與非立法”的實(shí)質(zhì)區(qū)別問題，“依法治國(guó)”還是“依文件治國(guó)”的困惑勢(shì)必長(zhǎng)期存在。

　　我國(guó)目前存在五種立法權(quán)：國(guó)家立法權(quán)、地方立法權(quán)、行政立法權(quán)、軍事立法權(quán)和授權(quán)立法。但是，關(guān)于不同立法權(quán)之間的權(quán)限劃分，尤其是國(guó)家立法權(quán)與地方立法權(quán)、行政立法權(quán)之間的權(quán)限劃分仍然存在不夠明確的問題。

　　根據(jù)立法部門的觀點(diǎn)，解決上述兩種立法權(quán)限劃分的主要依據(jù)是《立法法》第8條。學(xué)界普遍將本條規(guī)定稱為法律保留，即它主要用來(lái)橫向劃分國(guó)家立法權(quán)與行政立法權(quán)，而非用來(lái)縱向劃分國(guó)家立法權(quán)與地方立法權(quán)，因?yàn)楹笳呱婕爸醒肱c地方的權(quán)限劃分問題。從理論上分析，中央與地方的權(quán)限并非“管轄范圍”的大小不同——涉及全國(guó)范圍的中央管、涉及地方范圍的地方管，而是“管轄事務(wù)”的內(nèi)容不同——某些需要統(tǒng)籌規(guī)劃的事務(wù)，比如外交、國(guó)防只能由中央管轄，而某些需要因地制宜的事務(wù)，比如教育福利、環(huán)境衛(wèi)生只能由地方管轄，當(dāng)然，也還存在中央與地方共管的事務(wù)，比如《立法法》第64條第2款的規(guī)定。

　　此次《立法法》修改草案對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)作了具體規(guī)定，但問題在于，國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)的數(shù)量很少（目前主要在稅收領(lǐng)域），而現(xiàn)實(shí)中大量存在的是國(guó)務(wù)院違反法律保留的情形。另外，較大的市地方性法規(guī)的內(nèi)容限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)。這雖然具有了事務(wù)劃分的意味，但范圍未免太小，而且與《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條的“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（三）討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，以及第44條的“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（四）討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”也不盡一致。所以，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)《立法法》第64條第1款第2項(xiàng)的“地方性事務(wù)”作出具體規(guī)定。

　　由于我國(guó)立法種類眾多，立法之間的效力位階對(duì)于民眾守法、國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法都可能產(chǎn)生重要的影響?，F(xiàn)行《立法法》第78—82條雖然規(guī)定了部分立法之間的效力關(guān)系，但是仍然存在很多不明確之處，比如省級(jí)的地方性法規(guī)與較大的市的地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間、較大的市的地方性法規(guī)與省級(jí)的地方政府規(guī)章之間，以及自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例之間等的效力位階關(guān)系。同時(shí)，也缺乏判斷立法效力位階的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，從而給立法沖突的認(rèn)定帶來(lái)很大困難。

　　目前，立法沖突表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一個(gè)是縱向的上下位階的立法沖突，另一個(gè)是橫向的同一位階的立法沖突。對(duì)于前者，我國(guó)通過(guò)改變或撤銷制度（《立法法》第88條）予以解決；對(duì)于后者，則通過(guò)裁決制度（《立法法》第86條）予以解決。

　　前者的問題在于，2000年以前，改變或撤銷以審查機(jī)關(guān)主動(dòng)審查為主，但審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下位法存在問題的幾率較小，所以主動(dòng)審查往往處于閑置狀態(tài)?！读⒎ǚā返?0、91條規(guī)定了被動(dòng)審查方式，即由某些主體向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)對(duì)違反上位法的下位法進(jìn)行審查。

　　但是，被動(dòng)審查的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例（且根據(jù)《立法法》第88條第1項(xiàng)，有權(quán)審查自治區(qū)自治條例和單行條例的是全國(guó)人大，而非全國(guó)人大常委會(huì)），其他一些立法，比如法律、規(guī)章并沒有被納入被動(dòng)審查的范圍。該兩條規(guī)定在《立法法》第五章“適用與備案”中，尤其是規(guī)定在第89條的備案制度之后，似乎被動(dòng)式的審查要以該立法提請(qǐng)備案為前提，但實(shí)際上，《立法法》并未將備案作為立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)也未規(guī)定不備案的后果，同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)并非自治區(qū)自治條例和單行條例的備案機(jī)關(guān)。

　　被動(dòng)審查雖然部分解決了審查機(jī)關(guān)動(dòng)力不足的問題，但也產(chǎn)生了申請(qǐng)主體過(guò)泛、申請(qǐng)條件過(guò)寬的問題?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定的申請(qǐng)主體幾乎涵蓋了一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民。另外，《立法法》第90條第1款雖然規(guī)定“一府兩院兩委”可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法審查要求，但實(shí)踐中“一府兩院兩委”申請(qǐng)的情形幾乎沒有。這些問題亟待在本次《立法法》修改中予以解決。

　　當(dāng)前，中央提出全面深化改革的目標(biāo)。在這一大背景下，《立法法》修改不宜局限于小問題，而要著力解決那些全局性、根本性的問題。
　　來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)

 

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