稅收立法權(quán)回收時(shí)機(jī)

　　繼國(guó)務(wù)院辦公廳2013年3月1日發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》之后，地方版新“國(guó)五條”細(xì)則在3月最后兩天全面落地。

　　對(duì)于最受關(guān)注的“20%所得繳個(gè)稅”的政策，上海實(shí)施意見明確要求，凡是能核實(shí)房屋原值的，均將嚴(yán)格按照轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征；北京明確通過稅收征管、房屋登記等信息系統(tǒng)能核實(shí)房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房所得的20%征稅。

　　“從法律條文來看，轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)毛收入減去成本的余額征收20%個(gè)人所得稅，早有明文規(guī)定，并非新政策。新‘國(guó)五條’*9次強(qiáng)調(diào)其征收，主要是加大執(zhí)行力度，這是執(zhí)法層面的問題，不是立法問題。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)張廣通對(duì)《瞭望東方周刊》說。

　　即便業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為不算“新政”，“20%所得繳個(gè)稅”的政策已然引起輿論對(duì)于稅收立法權(quán)回收的關(guān)注。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文曾撰文指出，我國(guó)現(xiàn)行的18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律開征的，剩余的15項(xiàng)稅種則全部由國(guó)務(wù)院制定暫行條例開征，其收入占稅收總收入的70%。

　　“國(guó)務(wù)院制定稅法條例，是目前稅收領(lǐng)域受非議的根源所在。”施正文對(duì)《瞭望東方周刊》說，國(guó)務(wù)院作為征稅人和立法者，在立法上必然會(huì)強(qiáng)化政府的權(quán)限，“他既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”。

　　目前，18項(xiàng)稅種、龐大的分稅制構(gòu)建起來的中國(guó)財(cái)稅體制，只擁有一部程序法律(《稅收征收管理法》)和三部實(shí)體法律(《個(gè)人所得稅》、《企業(yè)所得稅》和《車船稅》)。在法律界人士看來，統(tǒng)一法律規(guī)范的缺乏致使當(dāng)下的稅收開征和調(diào)整難免帶有隨意性。

　　對(duì)于稅收立法權(quán)回收全國(guó)人大的呼聲，目前官方回應(yīng)尚不明朗。3月9日召開的全國(guó)人大新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大法工委副主任信春鷹對(duì)稅收法定問題作出回應(yīng)說：“立法法第八條規(guī)定了全國(guó)人大專屬法權(quán)的范圍，稅收立法是人大權(quán)力，但是人大可以授權(quán)。對(duì)于何時(shí)收回，目前沒有路線圖也沒有時(shí)間表。”

　　另一位全國(guó)人大法工委下設(shè)的法規(guī)備案審查工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人士亦對(duì)《瞭望東方周刊》透露：“從現(xiàn)有情況看，人大起碼最近一年內(nèi)沒有稅收方面的立法事項(xiàng)，關(guān)于收回稅收立法授權(quán)問題還沒見到納入日程。”

　　2013年2月22日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。公報(bào)顯示，全年全國(guó)公共財(cái)政收入117210億元，比上年增加13335億元，增長(zhǎng)12.8%；其中稅收收入100601億元，增加10862億元，增長(zhǎng)12.1%。

　　另據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年1月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入7917元；當(dāng)天國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂介紹2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況時(shí)提及2012年中國(guó)城鎮(zhèn)人口71182萬，鄉(xiāng)村人口64222萬。

　　由此，根據(jù)“稅負(fù)工作天數(shù)=(稅收總額÷居民總收入)×365(閏年為366)”的計(jì)算方式，中國(guó)人2012年的稅負(fù)天數(shù)約為162.69天，即中國(guó)人一年為稅工作162.69天，占一年總天數(shù)的44.57%。

　　稅負(fù)壓力近年成為熱門社會(huì)話題之一，也使得公眾對(duì)于稅種的增減極為敏感。而自改革開放以來，我國(guó)稅種由多至少，經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)改革的過程。

　　“改革開放初期，要引進(jìn)外資，就先立了外資的稅法。”張廣通說，國(guó)內(nèi)企業(yè)還是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套，“涉及外國(guó)的事兒?jiǎn)为?dú)立了一套法，從1980年9月到1981年12月，第五屆全國(guó)人大先后通過了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》和《外國(guó)企業(yè)所得稅法》，初步形成一套大體適用的涉外稅收制度。”

　　1983年*9次“利改稅”方案，將新中國(guó)成立后實(shí)行了30多年的國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家上繳利潤(rùn)的制度改為繳納企業(yè)所得稅。1984年10月起，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)實(shí)施第二步“利改稅”和工商稅制改革，發(fā)布關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅、產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、鹽稅、資源稅等一系列行政法規(guī)。此后，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)發(fā)布關(guān)于征收集體企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、獎(jiǎng)金稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)工資調(diào)節(jié)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、特別消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、筵席稅等稅收的法規(guī)。1991年，七屆人大四次會(huì)議將中外合資企業(yè)所得稅法與外國(guó)企業(yè)所得稅法合并為外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法。至此，我國(guó)工商稅制共有37個(gè)稅種。

　　1994年啟動(dòng)了新中國(guó)成立以來規(guī)模*5、范圍最廣、內(nèi)容最深刻、力度最強(qiáng)的稅制改革，主要包括：全面改革流轉(zhuǎn)稅；對(duì)內(nèi)資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅；統(tǒng)一個(gè)人所得稅；調(diào)整、撤并和開征其他一些稅種，如：調(diào)整資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，取消集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎(jiǎng)金稅和工資調(diào)節(jié)稅，開征土地增值稅、證券交易印花稅；鹽稅并入資源稅，特別消費(fèi)稅并入消費(fèi)稅。

　　“1993年搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，大幅度地壓縮削減稅種，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開路，經(jīng)過精簡(jiǎn)合并，稅種明顯減少了。”張廣通說，稅種由原來的37個(gè)減少為23個(gè)，截至2007年底，我國(guó)現(xiàn)行稅制中的稅種設(shè)置進(jìn)一步減少至19種。

　　自2013年起，現(xiàn)有稅種又由19種減少到18種。2012年11月，第628號(hào)國(guó)務(wù)院令公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，自2013年1月1日起施行，該《決定》廢止了《中華人民共和國(guó)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》。

　　據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站，現(xiàn)有的18個(gè)稅種分別是增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、契稅、煙葉稅、船舶噸稅(針對(duì)外籍船舶?？课覈?guó)港口征收)。

　　“現(xiàn)在還有一些新稅要開征，比如社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅；有些稅種老化了，不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，比如房產(chǎn)稅就需要修訂；有的稅種需要合并，比如契稅、印花稅等。”張廣通說。

　　2013年3月25日，財(cái)政部條法司在通報(bào)“2012年財(cái)政法律制度建設(shè)情況”時(shí)透露，環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)正在履行會(huì)簽程序。

　　這意味著環(huán)境保護(hù)稅立法工作已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。環(huán)保稅意在用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為，使企業(yè)為排污造成的環(huán)境污染損害承擔(dān)相應(yīng)成本，是企業(yè)落實(shí)降污減排的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)措施。

　　不過，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍在接受媒體采訪時(shí)說：“任何增加的稅都會(huì)遇到企業(yè)和民眾的反彈。雖然環(huán)境保護(hù)稅的目的符合大家的共同利益，但是在稅收很多、稅負(fù)較重的情況下，再增加任何的稅，大家都很敏感，也會(huì)給企業(yè)帶來壓力。”

　　社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅等稅種的提出亦引發(fā)爭(zhēng)議。

　　2013年2月18日，財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)賈諶在財(cái)政部網(wǎng)站刊文提出“研究開征社會(huì)保障稅，健全社會(huì)保障籌資機(jī)制”。中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任申曙光認(rèn)為，開征社保稅是大勢(shì)所趨。不過，中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行社保稅的條件還沒有完全成熟，操作難度非常大。

　　2013年3月2日，北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院在北京發(fā)布了《遺產(chǎn)稅制度及其對(duì)我國(guó)收入分配改革的啟示》報(bào)告，認(rèn)為推進(jìn)遺產(chǎn)稅改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件也已基本具備。

　　對(duì)此，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)教授劉劍文在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為：“對(duì)于遺產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)分配功能不可過分夸大。結(jié)合目前的情況來看，認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)具備開征條件的判斷太過樂觀。即便從現(xiàn)在開始啟動(dòng)立法，也難以在‘十二五’期間開征。”

　　稅收立法的權(quán)威性和民主性，決定著社會(huì)對(duì)稅種的接納程度，而當(dāng)下稅收立法權(quán)分散，不同的立法主體，其立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性與公開性差異甚遠(yuǎn)。

　　“目前立法存在的法律形式有幾種”，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后蔡昌對(duì)《瞭望東方周刊》說，“一是全國(guó)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的立法，一般稱為‘某某法’，如《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》；二是由國(guó)務(wù)院制定的稅法實(shí)施條例，如《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法實(shí)施細(xì)則》；第三種是對(duì)某個(gè)問題的答復(fù)，一般由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)文件，如‘財(cái)稅字’這樣的文件；國(guó)家稅務(wù)總局獨(dú)立發(fā)文時(shí)，稱為‘國(guó)稅發(fā)’，此外他們答復(fù)一些企事業(yè)單位具體操作的問題時(shí)也采用‘國(guó)稅函’這樣的文件。”

　　蔡昌說，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在解釋權(quán)和細(xì)致的執(zhí)法問題上擁有一定的立法權(quán)力，“此外，許多實(shí)施細(xì)則雖是國(guó)務(wù)院做的，而真正起草文件草案的一般是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局”，蔡昌認(rèn)為，這里面難免帶有部門利益和便利，“且在審議程序上缺乏一套嚴(yán)格的民主審議和決議程序，最后通過的行政法規(guī)或規(guī)章在原草案上的改動(dòng)往往不是很大。”

　　我國(guó)現(xiàn)行的18種稅中，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律開征的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅其立法程序延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，吸納社會(huì)意見的程度*6。

　　以個(gè)人所得稅立法程序?yàn)槔?011年4月，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議初次審議個(gè)人所得稅法修正案草案，將起征點(diǎn)從2000元提高至3000元；此后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳向社會(huì)公布了個(gè)稅法修正案草案，廣泛征求意見。

　　2011年6月27日召開的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議二次審議草案第二稿，對(duì)3000元起征點(diǎn)未作修改，但將超額累進(jìn)稅率中第1級(jí)由5%降低到3%。當(dāng)天下午，常委會(huì)第二十一次會(huì)議分組審議了關(guān)于修改個(gè)稅法的決定草案。此后28日、29日全國(guó)人大法律委員會(huì)兩次召開會(huì)議逐條研究了常委會(huì)組成人員的審議意見，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)同志列席了會(huì)議。30日下午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過了修改個(gè)人所得稅法的決定。

　　15個(gè)由國(guó)務(wù)院制定的稅種，包括《增值稅暫行條例》《消費(fèi)稅暫行條例》《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》《資源稅暫行條例》等。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院令第321號(hào)關(guān)于《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定，制定程序包括立項(xiàng)、制定計(jì)劃、起草、審查、審批、公布實(shí)施等環(huán)節(jié)。立項(xiàng)，一般在每年年初編制國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)。起草，可以由國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門或者幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或者組織。在審查過程中，國(guó)務(wù)院法制部門可以征求社會(huì)公眾或者專家的意見。

　　對(duì)于財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)稅法文件的程序，憲法第90條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”國(guó)務(wù)院令第322號(hào)《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，包括立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布等程序，部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定，且向國(guó)務(wù)院相關(guān)法制部門備案就可。這種立法程序被法學(xué)界人士視作是“極可能體現(xiàn)部門意志”的做法。