如果說1994年分稅制改革之前，我國財政由于中央財政吃緊而面臨巨大危機(jī)，那么今天我國財政則因為地方財政收支困局而面臨不小的挑戰(zhàn)。
房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓收入是地方財政收入的主要貢獻(xiàn)者。然而，2015年房屋新開工面積、房屋竣工面積、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積、土地成交價款這四個指標(biāo)歷史上首次同時負(fù)增長。房地產(chǎn)市場頹勢難改，地方財政首當(dāng)其沖。
多個市縣稅收負(fù)增長，占地方財力大頭的土地出讓收入陡降，多地淪為“吃飯財政”，個別市縣甚至出現(xiàn)工資欠發(fā)現(xiàn)象。這一切都表明地方財政遭到致命打擊，迫切需要通過改革央地財政關(guān)系解除時弊。
“房蓋好了，卻沒人買”
“您現(xiàn)在看到的已經(jīng)是現(xiàn)房了，您交錢三天后就能拿到房。”正在給客戶講解的李明是中部省份地級市的一名房地產(chǎn)銷售人員，這是他這個月的第五個客戶。“現(xiàn)在市場和天氣一樣，沒有一絲暖意。很多同事都離職去了省會，那兒市場相對好些。”
“現(xiàn)在開發(fā)商也很痛苦。房蓋好了，卻沒有人買，就算賣了，利潤也沒多少了。”李明指著眼前的一棟高層住宅說，現(xiàn)在開發(fā)商窮得連包門窗的錢都沒了。“為了節(jié)省成本，現(xiàn)在我們這都是賣了哪套，才給哪套包門窗。”
李明所描述的是他所在的三四線小城市的普遍現(xiàn)象，也是今年房地產(chǎn)市場疲軟的一個縮影。
2015年前三季度國家頻頻推出房地產(chǎn)托底政策，市場需求持續(xù)釋放，一二線城市樓市明顯回暖。但這些政策并未能使三四線城市的房地產(chǎn)市場走出低谷。在此背景下，房企業(yè)績頗受沖擊。
當(dāng)?shù)匾晃环科筘?fù)責(zé)人直言，現(xiàn)在對于拿地投資，他們的底線是有利潤，但現(xiàn)實往往是無錢可賺，所以下一步投資也就停滯下來。
國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1至9月，房屋新開工面積同比下降12.6%，房屋竣工面積同比下降9.8%，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降33.8%，土地成交價款同比下降27.5%。
住建部政策研究中心主任秦虹表示，作為房地產(chǎn)市場前端的四個典型指標(biāo)同時出現(xiàn)負(fù)增長，這是歷史上從來沒有過的。而出現(xiàn)這種現(xiàn)狀的主要原因便是樓市庫存高企。
全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會執(zhí)行會長任志強(qiáng)對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，在經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)市場下行的背景下，房企投資短時間難以回暖。他指出，雖然今年銷售額可能再達(dá)歷史*6水平，同時央行寬松政策使得房企發(fā)債利率大幅下降，但是大多數(shù)房企融資標(biāo)的是借新還舊，而不是用于投資，這也意味著收入并沒有轉(zhuǎn)化為有效的流動資金。
雖然政策一再松綁，但2015年的房地產(chǎn)市場仍僅維持低速成交的狀態(tài)，三四線城市的成交情況更是低迷。另外，需求不振，投資預(yù)期下降，也造成了不少三四線城市地價的負(fù)增長。
以湖北為例，湖北省國土廳數(shù)據(jù)顯示，2014年部分地市地價出現(xiàn)負(fù)增長，其中，黃岡綜合地價下降2.13%、住宅和工業(yè)地價下降3.01%，仙桃住宅地價下降0.30%。
“掛牌了5塊地，只賣出1塊”
房地產(chǎn)的頹勢必然會蔓延到地方財政。土地出讓金是我國地方財政的重要支柱，而這跟支柱在不景氣的房地產(chǎn)市場的沖擊下似乎搖搖欲墜。
公開數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓收入4.2萬億元，相當(dāng)于同期地方財政收入的35.5%。土地使用權(quán)出讓收入占2014年地方政府收入的近四分之一，是地方基礎(chǔ)設(shè)施投資重要的資金來源。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪獲悉，某中部省份三線城市的土地出讓收入*6時占到總收入的60%以上。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近兩年隨著樓市的下挫，地方也在積極轉(zhuǎn)型。但新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能一蹴而就，現(xiàn)階段土地出讓金占比仍高達(dá)50%。
近兩年來，土地收入銳減給地方財政帶來致命打擊。
數(shù)據(jù)顯示，2015年前11個月，地方政府的土地使用權(quán)出讓收入同比減少逾1萬億元，降幅接近30%。而2014年全年國有土地出讓收入同比增長3.1%，2013年更是同比大幅增長45%。在已發(fā)布可比土地銷售數(shù)據(jù)的23個省份中，只有3個省份2014年的土地使用權(quán)出讓收入增幅高于2013年。11個省份同比下滑，其余9個省份增長放緩。
基層賣地難的例子一抓一大把。
“我們鎮(zhèn)本來想用賣幾塊地的錢來搞新農(nóng)村建設(shè)，結(jié)果掛牌了5塊地最后只賣出1塊，還是把起拍價降了后才賣出去的，剩下四塊都沒人買啊。”河北省一個鎮(zhèn)的黨委書記給《經(jīng)濟(jì)參考報》記者大倒苦水。
另以湖北省黃石市為例，2014年全年黃石市本級成交土地面積99.05公頃，較2013年下降了47%。本年度黃石市本級成交16宗，比上年度減少22宗。
記者從財政部財科所對地方財政經(jīng)濟(jì)運行的調(diào)研報告中得知，2015年上半年，廣西靈川縣土地出讓收入僅1.81億元，同比下降近63%。而在2014年，該縣土地出讓收入還有14.67億元，同比增長2.36%。
西南某省一位地級市的“老財政”說：“我們城市前幾年差不多一年有十來個億的土地出讓收入，今年只有一個億。”他說，房地產(chǎn)市場不好的時候，工業(yè)用地更不值錢，這可能導(dǎo)致工業(yè)用地出讓收入甚至低于征地拆遷的成本。
“比方說一畝地成本二十來萬，賣出去的價格也就十幾萬。”該人士稱，“低于成本也得賣，因為一個地方不發(fā)展工業(yè)就沒有稅源，死得更快！發(fā)展工業(yè)的話，過兩三年有稅收了財政會好一點。”
事實上，樓市低迷給地方財政帶來的壓力不僅體現(xiàn)在土地出讓收入的下滑，還體現(xiàn)在房地產(chǎn)相關(guān)稅收的驟降。穆迪投資者服務(wù)有限公司副總裁諸蜀寧稱：“房地產(chǎn)市場疲弱令地方政府從房地產(chǎn)業(yè)獲得的稅收減少。該行業(yè)的稅收收入占2014年地方政府稅收總收入的40%。”
房地產(chǎn)業(yè)頹勢難改、去庫存化緩慢也是東北三省稅收收入急劇下滑的重要因素。財政部財科所調(diào)研報告稱，今年1-7月份，遼寧四項涉土稅收合計減收307.5億元，占稅收減收額的73.4%，同比下降51.4%，相應(yīng)拉低稅收收入增幅19.6個百分點，成為遼寧省財政收入急劇下滑的重要因素。大連市上半年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收分別下降42.8%和50.3%，占稅收減收總額的59.2%。
湖北省的情況也不樂觀。房地產(chǎn)稅收貢獻(xiàn)度由上年的22%下降至今年的6%，與房地產(chǎn)相關(guān)的土地類稅收僅增長1%，增幅比上半年回落1.2個百分點。全省有6個市州土地類稅收仍然負(fù)增長，這直接導(dǎo)致部分市州稅收負(fù)增長，例如潛江市下降8.8%，主要是耕地占用稅和契稅減收6100萬元；黃石市下降4.3%，主要是耕地占用稅、契稅、土地增值稅減收3億元。
“不剪羊毛了，改直接殺羊”
“如果說的不好聽，應(yīng)該叫作全線崩潰。”前述西南某地級市的“老財政”談及財政壓力時的措辭令《經(jīng)濟(jì)參考報》記者始料未及。
他透露，很多地方土地收儲需要先向銀行貸款，之后靠未來土地價格的上升歸還貸款。“今年我們土地出讓金大約1億，貸款要還6億。地價上不去，土地拍不出，出讓金沒了，還款的來源就斷了，地方政府財政可能會出現(xiàn)危機(jī)。”他補(bǔ)充道，“還好國家允許用置換債券來歸還債務(wù)，很及時，可以把危機(jī)往后延。”
上述西南某地級市絕非孤例，陷入財政困局的省級以下政府不在少數(shù)。
例如，湖北三四線城市住房庫存消化壓力偏大，導(dǎo)致地方財政收入增幅放緩。全省103個縣市區(qū)中，超過一半稅收低增長或負(fù)增長。其中超過六分之一縣市負(fù)增長，35個地方增幅低于10%。山西2014年約有一半縣級政府財政負(fù)增長，2015年這一數(shù)字上漲到72%。2015年上半年，已經(jīng)有兩縣出現(xiàn)欠發(fā)工資的現(xiàn)象。
東北三省當(dāng)前雖未出現(xiàn)大面積拖欠工資問題，但形勢不容樂觀。以遼寧省某縣為例，該縣2015年上半年僅完成財政收入4.2億元，而該縣2014年底債務(wù)為46億元，今年到期應(yīng)償還債務(wù)27億元。若長此以往，個別縣、鄉(xiāng)拖欠工資問題恐難以避免。
一位北方某市的財政人士說起當(dāng)?shù)刎斦顩r也是愁云密布。“這幾年對社保和基建的投入逐年壓縮。我們底子薄，現(xiàn)在是典型的吃飯財政，甚至很多基本支出都沒辦法兌現(xiàn)。”他說，“我們搞建設(shè)只能通過舉債，每年償還債務(wù)30至50億元，這兩年到了償還高峰期，感覺要喘不過氣了。只能通過置換債緩解問題。”
在財政收入不足的情況下，組織稅收收入遇到了前所未有的困難。一位地稅局局長表示稅務(wù)很難辦。“不剪羊毛了，改直接殺羊了?，F(xiàn)在的有些做法有些竭澤而漁了，稅務(wù)部門也很為難。”他說。
“吃飯都困難，發(fā)展經(jīng)濟(jì)沒有余力”
“現(xiàn)在‘吃飯’都開始困難了，要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)更沒有余力，如果這么下去，會越來越困難。”一位基層財政人士坦言?；鶎诱斄Ρ∪?、基層債務(wù)風(fēng)險較高的局面固然是因為受到房地產(chǎn)市場的拖累，然而其根本原因在于中央和地方財政關(guān)系未理順。
專家建議，要解決問題首先需要從房地產(chǎn)入手。一方面，建立健全房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)和預(yù)警預(yù)報體系，防止房地產(chǎn)斷崖式下跌。另一方面，地方財政不能過分依賴房地產(chǎn)，需要培養(yǎng)新的支柱產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)稅源。
而要使基層財政從根子上走出困局，還需要深入推進(jìn)央地財政關(guān)系改革。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員高培勇表示：“如果要解決地方財政存在的問題，還不能就問題說問題，還得回到改革上來。如果照現(xiàn)在財政體制改革的路子走下去，本來作為基礎(chǔ)和支柱、應(yīng)當(dāng)對全面深化改革起牛鼻子效應(yīng)的財稅體制改革有可能退化為拖后腿效應(yīng)。”
財政部財科所所長劉尚希表示，全國85%的支出是地方化的，而市、縣、鄉(xiāng)大概占了70%。我國治理決策在上面，執(zhí)行在下面，政府的事權(quán)重心是下移的。這樣一種治理結(jié)構(gòu)給基層財政造成的壓力非常大。如果現(xiàn)在地方的支出比重再進(jìn)一步擴(kuò)大，從治理的效率和治理的風(fēng)險兩方面來看，可能都存在問題。
“在經(jīng)濟(jì)、財政遇到困難的時候，上級政府的日子往往好過，越往下日子越不好過。權(quán)利和責(zé)任不匹配，底下權(quán)力小責(zé)任大，上面權(quán)力大責(zé)任小，這樣可能導(dǎo)致財政嚴(yán)重的失衡。所以，必須建立轄區(qū)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)每一級政府的權(quán)力和責(zé)任必須是匹配的，不能錯位，下一步的改革要特別強(qiáng)化這一點。”劉尚希稱。
不少專家建議，應(yīng)結(jié)合稅制改革，進(jìn)一步理順各級政府間收入劃分。結(jié)合“營改增”，適當(dāng)提高地方增值稅分享比例。此外，可考慮將資源稅、環(huán)境稅以及未來的房地產(chǎn)稅作為縣級財政的重要收入來源。