去年年末，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》通知，至此拉開(kāi)了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的大幕。

行政事業(yè)單位內(nèi)控不僅需要外部財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，更要以組織管理水平的提升作為衡量?jī)?nèi)控實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自我激勵(lì)與約束機(jī)制的落地。

突破COSO五要素框架

我國(guó)現(xiàn)有126萬(wàn)戶事業(yè)單位，涉及學(xué)校、醫(yī)院以及政府部門(mén)下屬的各種類(lèi)型事業(yè)單位，業(yè)務(wù)內(nèi)容和流程都不盡相同，行業(yè)跨度非常大，這與企業(yè)有很大不同。

此次發(fā)布的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范中特別明確，行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的具體工作，包括梳理單位各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，防范腐敗等。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)現(xiàn)了對(duì)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的突破。首先，從內(nèi)控目標(biāo)來(lái)看，行政事業(yè)單位的定位是職能法定，側(cè)重效能目標(biāo)。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)控主要是以提升組織管理效能為前提。而企業(yè)內(nèi)控是為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，側(cè)重績(jī)效目標(biāo)。

與此同時(shí)，從內(nèi)控框架來(lái)看，企業(yè)內(nèi)控借鑒了COSO五要素，行政事業(yè)單位內(nèi)控在涵蓋企業(yè)內(nèi)控五要素的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)更大突破，其“單位層面的內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制”更符合行政事業(yè)單位的特點(diǎn)。

行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范既涵蓋了COSO的核心要素和內(nèi)容，更有中國(guó)特色管理模式的超越。

它的出臺(tái)，會(huì)提高政府管理的效能、規(guī)范行政事業(yè)單位的管理水平，是中國(guó)內(nèi)控進(jìn)一步深化、完善的一種標(biāo)志。

發(fā)揮效能更要向內(nèi)看

內(nèi)控的實(shí)施，需通過(guò)從組織、人員、監(jiān)督、考核等各方面落實(shí)，這樣才能起到內(nèi)控推廣及實(shí)施的目的。否則，內(nèi)控就只是紙上談兵。

對(duì)于目前如何真正發(fā)揮內(nèi)控的管理效用，防止可能存在的內(nèi)部控制體系建設(shè)流于形式、不能扎實(shí)落地的問(wèn)題，筆者的觀點(diǎn)是：內(nèi)控流于形式主要有兩大方面的原因，一是企業(yè)往往關(guān)注外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合規(guī)性要求，沒(méi)有將自身發(fā)展、管理改進(jìn)的需求與外部監(jiān)管要求結(jié)合；二是過(guò)多強(qiáng)調(diào)資本監(jiān)管市場(chǎng)的“小內(nèi)控”即“財(cái)報(bào)內(nèi)控”，忽視組織的全面內(nèi)控。

因此，行政事業(yè)單位內(nèi)控既要立足于財(cái)政，又應(yīng)將內(nèi)控作為提升組織水平、提高效能、激勵(lì)約束的有力抓手和方法。不僅需要外部財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，更要以組織管理水平的提升作為衡量?jī)?nèi)控實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)，重視自身管理水平的提升、重視自身組織創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)自我激勵(lì)與約束機(jī)制的落地，提升效能，防范舞弊。

體系與機(jī)制建設(shè)意義重大

機(jī)制是體系的靈魂，體系是機(jī)制系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化的落地和表現(xiàn)。內(nèi)部控制體系與機(jī)制建設(shè)對(duì)于行政事業(yè)單位運(yùn)作管理意義非常大。

內(nèi)控體系涉及到組織結(jié)構(gòu)、流程、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估、目標(biāo)、控制、單位層面、業(yè)務(wù)層面、監(jiān)控、報(bào)告等等要素，它是這些彼此關(guān)聯(lián)的基本要素整合形成的組織結(jié)構(gòu)、程序、控制過(guò)程和資源；內(nèi)控體系的健全和有效與否，關(guān)系到一個(gè)組織的管理效率和發(fā)展?jié)摿?。而?nèi)控機(jī)制是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的控制原理，更強(qiáng)調(diào)激勵(lì)約束，通過(guò)對(duì)組織結(jié)構(gòu)、程序、過(guò)程、資源的規(guī)范化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

需要指出的是，中央、國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，各省部委以及下屬單位都應(yīng)當(dāng)開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)，在傳統(tǒng)行政管理中引進(jìn)流程梳理辦法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法等，因?yàn)檫@種管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化、透明化，對(duì)全面提升行政事業(yè)單位的組織管理水平、提高公眾和社會(huì)的滿意度、提高效能發(fā)揮重大作用。