盡管歷時4個月、被稱為“史上最嚴地方債審計”的結(jié)果尚未公布，但近期有專家和機構(gòu)陸續(xù)釋放信息，稱中國地方債規(guī)模逼近20萬億元，須引起高度關(guān)注，亟須化解;城鎮(zhèn)硬件建設(shè)和軟件建設(shè)，包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等等，都需要巨額的投入。由此可見，新型城鎮(zhèn)化還是離不開投資的，新型城鎮(zhèn)化需要大額投入。如何破解這個兩難問題?財政部正在主導(dǎo)推動的PPP(Public-Private-Partnership，公共私營合作制)模式或?qū)⒊蔀樾率侄巍?/div>
　　“PPP”是“Public-Private-Partnership”的縮寫，意為公私合作伙伴關(guān)系，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。
　　PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強調(diào)的機制創(chuàng)新的職能。
　　官方及業(yè)界認為，相較于BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式，PPP模式將更強調(diào)由政府和社會資本分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險。
　　財政部長樓繼偉表示，在公共部門財政困難的情況下，應(yīng)通過PPP等方式積極調(diào)動私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。這意味著過去，我國公路、鐵路、市政公用等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會公共服務(wù)投資，以政府單一投資的模式將被打破。在當前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。
　　不過也有業(yè)內(nèi)人士指出，我國尚存在法律法規(guī)不夠完善，項目風(fēng)險分擔(dān)機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，金融機構(gòu)為控制風(fēng)險，融資條件難與國際接軌等問題。此外，尚未形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的前期工作機制。
　　有專家表示，從財政部的支持來看，對PPP模式的爭議已經(jīng)落定，現(xiàn)在最關(guān)鍵的是，由于PPP模式涉及社會公眾、私營投資者以及公共部門等多方利益，亟須建立行之有效的保障機制。
 
　　預(yù)算硬約束以防項目風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L(fēng)險
　　據(jù)審計署網(wǎng)站消息，審計署今日公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。此外，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
　　多年來，我國地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進行市政建設(shè)，盡管對改善民生和社會事業(yè)發(fā)展起到積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。審計署*7公布的數(shù)據(jù)顯示，融資平臺公司是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的最主要舉借主體，債務(wù)余額達到4.08萬億元，或有債務(wù)余額達到2.9萬億元。
　　學(xué)界一直認為，地方政府過度依賴傳統(tǒng)的投融資方式，過多涉入規(guī)劃、建設(shè)、融資、運營等方面，帶來了政府邊界模糊、債務(wù)規(guī)模較高、公共產(chǎn)品供給效率低和民間資本進入頻繁遭遇“玻璃門”等情況。例如，企業(yè)參與建設(shè)運營，政府卻不先明確定價公式，民營資本當然不敢進入，而一些直屬于政府的國有企業(yè)可以事后同政府討論“定價”。
　　“投融資主體相對單一，主要依靠地方政府容易出現(xiàn)項目論證不充分倉促上馬的情況，融資平臺和項目公司都由地方政府出資設(shè)立，項目建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險實際也都集中在地方政府，雖然一些政府運用了BT、BOT等新方式，對項目給予了過多承諾，造成項目實施仍依賴于地方政府。”有與會人士說。
　　而地方政府直接參與投資，由于財務(wù)約束力不夠強，有些政府甚至為了追求政績出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和“豆腐渣”工程。社會資本帶資承包工程，再轉(zhuǎn)交給政府的所謂BT模式，由于其不關(guān)心后續(xù)經(jīng)營，也容易出現(xiàn)“豆腐渣”工程。
　　也就是說，PPP模式轉(zhuǎn)變了這種依靠“政府背書”的投融資體制，將政府的一部分支出責(zé)任通過“特許經(jīng)營權(quán)”方式轉(zhuǎn)移給市場主體社會企業(yè)。
　　PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。
　　伙伴關(guān)系是PPP*9大特征，其獨特之處是項目目標一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。
　　利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。
　　PPP的第三個特征是風(fēng)險分擔(dān)。公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域?qū)τ诠膊块T而言，正是管理層“道德風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險的*3應(yīng)對、a1分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。
　　然而，PPP模式并非毫無風(fēng)險。其獨具特色的風(fēng)險分擔(dān)同時也暗含著政府因承諾過多而“兜底”市場的風(fēng)險。
　　根據(jù)國際經(jīng)驗，PPP項目運作周期長，時常經(jīng)歷多屆政府，因此僅靠一屆政府的承諾難以令私人部門放心，各國也建立了包括法律法規(guī)、政策文件和指導(dǎo)性文件等在內(nèi)的制度框架。
　　在投融資中，投資者最為關(guān)心的應(yīng)該是風(fēng)險分擔(dān)機制，風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)也是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。一般來說，風(fēng)險分擔(dān)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵是“分責(zé)”，社會資本擅長控制建造、運營、技術(shù)風(fēng)險，政府主要分擔(dān)政治、法律及政策風(fēng)險。但在現(xiàn)實中，仍不乏政府“兜底”市場風(fēng)險的案例。
　　倘若政府部門對PPP項目融資支持不能“量力而行”，則可能帶來“大麻煩”。總之，如果我們不對當前使用的PPP模式及時規(guī)范、加強監(jiān)督和有效控制，必然會給地方政府帶來更嚴重的債務(wù)危機。
 
　　循序漸進 拒絕“一哄而上”
　　PPP模式在我國推進面臨諸多難題。富有參與PPP模式經(jīng)驗的中國中信股份有限公司總經(jīng)理助理洪波介紹說，我國這方面法律法規(guī)不夠完善，項目風(fēng)險分擔(dān)機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，金融機構(gòu)為控制風(fēng)險，融資條件難與國際接軌，導(dǎo)致項目財務(wù)成本較高，相比國際市場，融資成本較高。此外，尚未形成發(fā)起人，也就是建設(shè)方、運營方、融資方，包括規(guī)劃設(shè)計、咨詢在內(nèi)的中介機構(gòu)等風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的前期工作機制。
　　樓繼偉表示，對于未來PPP模式的發(fā)展，財政部將著手研究三方面的具體操作問題，包括研究明確“建設(shè)什么”的問題，盡快梳理建立PPP項目庫;研究明確“如何管理”的問題，建立健全循序漸進的PPP模式法律體系;研究明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP模式運作環(huán)境。
　　目前，一些地方積極性很高，已經(jīng)按照財政部的要求，著手開展相關(guān)工作。
　　在推動中國企業(yè)“走出去”方面，PPP模式也能夠發(fā)揮重要作用。樓繼偉認為，可以“試水”高鐵項目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內(nèi)的運營商、設(shè)備供應(yīng)商、工程承包商、資金供應(yīng)商等整合起來，運用PPP模式，將這一項目做成“走出去”轉(zhuǎn)型升級的“樣板案例”。
　　“通過PPP模式參與國外的項目，與在國內(nèi)發(fā)揮的作用也是一樣的，對政府來說，政府的資金壓力會減少，對社會來說，項目績效和服務(wù)水平都會提高，對企業(yè)來說，可以打開此前沒能打開的空間。”賈康說。
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