高頓網(wǎng)校小編熱情歡迎小伙伴們前來瀏覽這篇10月28日發(fā)布的業(yè)界評(píng)論：經(jīng)濟(jì)改革有賴法治社會(huì)——俞平康，真心感謝對(duì)我們高頓網(wǎng)校的信任與支持。
　　1994年確立的分稅制已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要問題有：事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配；轉(zhuǎn)移支付制度不完善；作為分稅制改革的一項(xiàng)妥協(xié)，土地收入被劃歸地方所有，地方政府通過土地財(cái)政、融資平臺(tái)等方式尋求預(yù)算外收入，不僅推高了房市泡沫，還使地方隱性債務(wù)增加，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要隱患。新一輪的財(cái)稅體制改革正是針對(duì)這些弊病而來。但我們首先要明白，分稅制本身并不是落后的體制，世界上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均采用不同形式的分稅制。問題在于，我們的分稅制度并不完善，政府職能定位、事權(quán)的界限不清晰，配套的制度約束不完善。
　　⊙俞平康
　　“公平與效率”是貫穿社會(huì)科學(xué)的永恒主題?？傮w而言，法律研究與實(shí)踐更多地關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)中的公平正義，而經(jīng)濟(jì)研究與管理則更多地關(guān)注資源使用的效率?？此苾蓚€(gè)不同的話題，但實(shí)則緊密相關(guān)，因?yàn)樵谌祟惖纳a(chǎn)活動(dòng)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是如何在生產(chǎn)過程中最有效地使用有限的資源以生產(chǎn)出最多的成果，而法律所研究的是在生產(chǎn)活動(dòng)完成之后如何使成果得到最公平的分配。兩者都離不開生產(chǎn)活動(dòng)，而生產(chǎn)活動(dòng)需要一個(gè)穩(wěn)定科學(xué)的體制作為保障，否則既不能達(dá)成效率，也不能實(shí)現(xiàn)公平。這，就是十八屆四中全會(huì)對(duì)于目前中國(guó)的意義。
　　十八屆四中全會(huì)公報(bào)中提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”這是為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障。法治社會(huì)，是穩(wěn)定的社會(huì)。拉美一些國(guó)家如智利、阿根廷等，在達(dá)到了中等收入水平后，未能建立有效的法律體制，政局動(dòng)蕩，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯不前。隨著我國(guó)人均收入的提高，法制建設(shè)問題日益緊迫。
　　公報(bào)中還提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證”。改革的順利推進(jìn)，法制的建立健全，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府。近年，歐洲、日本和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)都處在結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中。其中，只有中國(guó)的結(jié)構(gòu)改革在穩(wěn)步推進(jìn)，歐洲日本都步履維艱，究其原因，就是因?yàn)橹袊?guó)有一個(gè)強(qiáng)大的、有執(zhí)行力的中央政府。
　　因此，依法治國(guó)是中國(guó)繁榮的長(zhǎng)期保障。雖然四中全會(huì)的公報(bào)中未提及經(jīng)濟(jì)問題，但本質(zhì)上對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和資本市場(chǎng)，有著深遠(yuǎn)而積極的影響。就經(jīng)濟(jì)議題而言，與法制建設(shè)緊密相關(guān)的有三大重要主題：財(cái)稅改革、國(guó)企改革、土地改革。
　　財(cái)稅改革：分稅制亟待完善
　　按照樓繼偉部長(zhǎng)的表述，新一輪財(cái)稅體制改革的基本思路可以用 24個(gè)字來表述：完善立法，明確事權(quán)，改革稅制，穩(wěn)定稅負(fù)，透明預(yù)算，提高效率。其中最緊迫的，也是目前已經(jīng)開展或亟待解決的任務(wù)有三項(xiàng)，就是改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
　　10月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，這意味著預(yù)算管理制度改革已經(jīng)邁出重要一步。完善稅收制度最重要一步的就是營(yíng)改增，這也已從試點(diǎn)推向了全國(guó)，未來的方向是納入更多的行業(yè)。與這兩項(xiàng)已經(jīng)取得重大推進(jìn)的改革相比，事權(quán)和支出責(zé)任的重新劃分理順還停留在總原則上，尚無細(xì)則和方法。無疑，這項(xiàng)改革才是財(cái)稅改革的重中之重，也是難點(diǎn)所在。
　　1994年分稅制改革的一個(gè)重要目的，如當(dāng)前一樣，就是要重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。分稅制之后，中央將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分收回，消費(fèi)稅、關(guān)稅成為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系劃分，增值稅在中央和地方之間按75:25的比例分成。
　　分稅制的一個(gè)直接結(jié)果，是中央在經(jīng)濟(jì)權(quán)利和利益的分配中重新獲得主動(dòng)權(quán)。1993年時(shí)，中央與地方的財(cái)政收入占總收入的比重分別為22%和78%，而2013年中央和地方的收入占比則為46%和53%。中央收入中，80%的收入通過轉(zhuǎn)移支付重新劃回地方。
　　1994年確立的分稅制框架運(yùn)行至今已經(jīng)20年，這種分稅制框架確保了中國(guó)實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)節(jié)奏的基本機(jī)制，一定程度上解決了中央與地方之間激勵(lì)不一致問題，也保證了自上而下的改革得以順利進(jìn)行。但該制度中未盡完善的一面逐漸累積，問題開始暴露，已經(jīng)不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一些突出矛盾和問題也與財(cái)稅體制不健全有關(guān)。
　　我們認(rèn)為1994年分稅制的主要問題有以下三點(diǎn)：一：事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配;二：轉(zhuǎn)移支付制度不完善;三：作為分稅制改革的一項(xiàng)妥協(xié)，土地收入被劃歸地方所有。由于地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，且GDP仍是主要的政績(jī)考核依據(jù)，倒逼地方政府通過土地財(cái)政、融資平臺(tái)等方式尋求預(yù)算外收入，不僅推高了房市泡沫，還使地方隱性債務(wù)增加，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要隱患。
　　新一輪的財(cái)稅體制改革正是針對(duì)這些弊病而來。但我們首先要明白，分稅制本身并不是落后的體制，世界上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均采用不同形式的分稅制。問題在于，我們的分稅制度并不完善，政府職能定位、事權(quán)的界限不清晰，配套的制度約束不完善。
　　新的財(cái)稅體制改革如何改，其實(shí)十八屆三中全會(huì)已經(jīng)表述得非常清楚，24字的基本思路涵蓋了財(cái)稅改革的主要內(nèi)容。
　　首先是事權(quán)與支出責(zé)任的相適應(yīng)。這是財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)，也是難點(diǎn)，核心就在于理順中央與地方的關(guān)系。中央與地方的關(guān)系本質(zhì)上是權(quán)力如何分配的問題。過于中央集權(quán)則有損地方積極性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的活力喪失；而權(quán)力過于下放，則導(dǎo)致中央調(diào)控功能減弱，地區(qū)間發(fā)展不平衡加劇。真正合理的權(quán)力分配，并不是簡(jiǎn)單的財(cái)政收入各分多少比例，或事項(xiàng)如何分配。因此，在十八屆三中全會(huì)中的提法是“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，而沒有采用之前 “事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配”的說法。“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”是說首先要按清晰界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府既不越位也不缺位，其關(guān)鍵在以讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用。在合理的政府界限內(nèi)，再“以政控財(cái)，以財(cái)行政”，才談得上合理的事權(quán)，并輔之以相適應(yīng)的支出責(zé)任。我們可以看到，重新界定政府的界限，中央已在進(jìn)行相關(guān)的推進(jìn)。
　　其次，是要完善稅制，其關(guān)鍵是各稅種如何在不同政府部門之間做分配。首先中央提出要穩(wěn)定稅負(fù)，也就是說宏觀稅負(fù)水平大體上不能做很大的調(diào)整。1994年以后稅負(fù)是一路上升的，目前大概是32%的水平，屬于發(fā)展中國(guó)家平均水平，稅負(fù)水平不宜再繼續(xù)提高。其次，我們認(rèn)為歸屬中央的稅種很難調(diào)整，要增加地方財(cái)政收入，需要為地方建立穩(wěn)定的稅基，因此房產(chǎn)稅的開征就勢(shì)在必行。此外，消費(fèi)稅中有一些會(huì)推到零售環(huán)節(jié)征收而歸屬地方，資源稅也有望在未來成為地方的一項(xiàng)穩(wěn)定稅收。與之相對(duì)應(yīng)，平衡宏觀稅負(fù)的手段則是理順現(xiàn)有稅制，并進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅。但我們認(rèn)為這兩項(xiàng)工作現(xiàn)階段還難以實(shí)現(xiàn)。
　　第三，是完善轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是中央行使財(cái)政調(diào)控、保證地區(qū)間平衡發(fā)展的重要手段。轉(zhuǎn)移支付制度的完善，主要是應(yīng)增加一般轉(zhuǎn)移支付比重，加大地方可以自主使用并決定方向的財(cái)力。同時(shí)，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，整合、歸并或廢止專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)對(duì)地方的配套要求。此外，還應(yīng)加快如生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯M向財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的建立。
　　國(guó)企改革：關(guān)鍵是能否真正放權(quán)
　　十八屆三中全會(huì)確立“全面深化改革”的總目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)改革也再次拉開帷幕。根據(jù)三中全會(huì)的精神，此輪國(guó)有改革最引人矚目的是兩條新的改革思路：一是從管資產(chǎn)到管資本，即以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制；二是混合所有制，即鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)企改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。
　　為什么要進(jìn)行國(guó)企改革？從學(xué)理上說，國(guó)企改革由于天然的所有制結(jié)構(gòu)缺陷，導(dǎo)致雙重效率損失嚴(yán)重。其一是生產(chǎn)效率損失，主要是由于所有權(quán)的虛位造成的生產(chǎn)剩余索取權(quán)與生產(chǎn)剩余控制權(quán)不對(duì)應(yīng)引致；其二是創(chuàng)新效率損失，主要是創(chuàng)新剩余索取權(quán)與創(chuàng)新剩余控制權(quán)不對(duì)應(yīng)引致。創(chuàng)新效率損失并非國(guó)有企業(yè)獨(dú)有，但在國(guó)有企業(yè)問題更加嚴(yán)重。
　　從管資產(chǎn)到管資本是此次國(guó)企改革的重要突破之一。其目的很明確：一是解決政企不分的問題，將企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)交給市場(chǎng)，政府只履行股東角色而不對(duì)具體經(jīng)營(yíng)過多干預(yù)；二是解決企業(yè)多重目標(biāo)的問題。國(guó)有企業(yè)由于背負(fù)著一定社會(huì)責(zé)任，目標(biāo)就非僅僅利潤(rùn)*5化，也必須接受雙重績(jī)效評(píng)價(jià)――不僅有市場(chǎng)評(píng)價(jià)和企業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)，也有國(guó)家和人民意志的評(píng)價(jià)。從管資產(chǎn)到管資本，意味著企業(yè)只對(duì)資本負(fù)責(zé)，則第二重責(zé)任和評(píng)價(jià)將降低，有利于企業(yè)將目標(biāo)放在效益提升上；其三，緩解委托代理問題的效率損失。國(guó)有企業(yè)所有者虛位導(dǎo)致所有者與經(jīng)營(yíng)者的委托代理問題嚴(yán)重，政府身份轉(zhuǎn)換為股東，能夠部分緩解委托代理問題。
　　混合所有制是另一項(xiàng)突破，明確了民營(yíng)資本可進(jìn)入國(guó)企。私營(yíng)企業(yè)的效率總體優(yōu)于國(guó)企，這是學(xué)術(shù)界的共識(shí)。私營(yíng)資本的進(jìn)入，有助于優(yōu)化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)內(nèi)部治理的效率。同時(shí)，由于私營(yíng)股權(quán)比例提升，國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)補(bǔ)助的理由減弱，一定程度上解決了預(yù)算軟約束。此外，通過引入民營(yíng)資本，也補(bǔ)充了國(guó)有企業(yè)的資金來源，改善了資產(chǎn)負(fù)債表。一些具有創(chuàng)新動(dòng)力和能力的私營(yíng)資本進(jìn)入，也為國(guó)有企業(yè)的技術(shù)升級(jí)帶來契機(jī)。
　　無論是從管資產(chǎn)到管資本，還是混合所有制，國(guó)有企業(yè)改革成功的關(guān)鍵是政府能否真正的放權(quán)。只有真正放棄對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際干預(yù)，把角色局限在股東身份；只有真正引進(jìn)有效的民營(yíng)資本來優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成有效制約，才能*5程度地激活企業(yè)的活力，彌補(bǔ)效率的損失。但這其中尚有一些基礎(chǔ)的理論需要解決，如在改革中如何保證公有制主體地位問題，如何避免國(guó)有資產(chǎn)流失問題等。一些現(xiàn)實(shí)的障礙也擺在眼前，如怎樣打破部門及地方的既得利益問題，如何減少改革可能導(dǎo)致的失業(yè)觸發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的問題等。
　　土地改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)，這中間牽扯很多法律方面的基礎(chǔ)，都需要在一個(gè)相對(duì)完善的法律框架下展開。（作者系華泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）
　　來源：上海證券報(bào)

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