近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，對中國國企改革的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行了整體規(guī)劃。從業(yè)內(nèi)反響看，鑒于之前市場對國企改革一直寄予很高期望，隨著《指導(dǎo)意見》浮出水面，其中漸進(jìn)改革模式令不少投資者感到失望，認(rèn)為中國國企改革存在一定程度的“倒退”。
　　事實(shí)也的確如此。由于中國經(jīng)濟(jì)面臨“三期疊加”的巨大壓力，在資本市場走弱和人民幣匯率貶值的背景下，投資者對中國經(jīng)濟(jì)的信心明顯受創(chuàng)，所以更加渴望大力度、激進(jìn)式、全局化的改革。但該意見展現(xiàn)的，卻是一副漸進(jìn)式、中國化、試點(diǎn)型的改革圖卷，和市場預(yù)期存在較大區(qū)別。
　　另一個客觀事實(shí)是，國際投資者對中國式改革也確實(shí)缺乏切身體會。需要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)期是一個主觀概念，對于國企改革這樣一個事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成敗的重要命題，更需要結(jié)合中國國情、立足于中國實(shí)際來務(wù)實(shí)思考，不宜用某種固定的“范式”思維或“理想”模式來套用中國的現(xiàn)實(shí)?；趯χ袊厣袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展道路和改革深化戰(zhàn)略的實(shí)際考察和切身體會，投資者在理解《指導(dǎo)意見》、修正對中國國企改革的預(yù)期時，應(yīng)注意以下三個問題：
　　首先，對經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)文件抱有政治改革的期望是不切實(shí)際的。國企改革根本上是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要命題，而政治體制改革會專項(xiàng)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制改革一般會反映政治體制改革的推進(jìn)結(jié)果，但基本上不會隱含政治體制改革的突破性信息。
　　其次，對單個指導(dǎo)意見抱有過于細(xì)化的具體期望是不切實(shí)際的。2014年底，國企改革就形成了“1+N”的頂層設(shè)計(jì)思路，“1”是指提綱挈領(lǐng)性的《指導(dǎo)意見》，對國企改革的整體思路、政策目標(biāo)、核心原則、推進(jìn)路徑進(jìn)行總括性地闡述和指引；“N”是指若干與《指導(dǎo)意見》配套的分項(xiàng)改革實(shí)施方案，對國企功能分類定位、國有資本投資運(yùn)營、混合所有制改革和國企激勵機(jī)制改革等專題提出具體方案。目前發(fā)布的《指導(dǎo)意見》未包括太多具體細(xì)節(jié)，是正常的。
　　最后，對漸進(jìn)式改革抱有激進(jìn)式的期望是不切實(shí)際的。中國改革一貫以之的風(fēng)格是“蹄急而步穩(wěn)”，即在改革的方向上是堅(jiān)定的，在改革的推進(jìn)上是穩(wěn)健的，基本上不會出現(xiàn)跨度較大的激進(jìn)式變化。國企改革也不會例外，鑒于國企在中國國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，漸進(jìn)式改革將是主旋律。例如在市場關(guān)注的混合所有制改革方向上，《指導(dǎo)意見》就強(qiáng)調(diào)了逐個推進(jìn)、增量改革的風(fēng)格，如果對一步到位的改革方式懷有太高預(yù)期，那么，很容易會失望。
　　《指導(dǎo)意見》重在提出分權(quán)制衡的利益協(xié)同機(jī)制
　　改革的核心是利益。打破利益固化的藩籬，實(shí)現(xiàn)更具廣度和深度的利益協(xié)同，并由此激發(fā)各類經(jīng)濟(jì)主體的活力，才是國企改革、乃至整個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重中之重。圍繞利益這個核心關(guān)鍵詞，《指導(dǎo)意見》隱藏的一條主線是：依托分類改革、管資本、混合所有制和國企黨建等重點(diǎn)，形成“黨盯住國家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國有資本投資經(jīng)營公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三種力量的相互制衡，保障國家利益、商業(yè)利益和人民利益的共同優(yōu)化。
　　在這個利益協(xié)同機(jī)制里，黨是國家利益的代表，將從國家總體安全、國家社會穩(wěn)定、全局經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等維度把握國有企業(yè)的發(fā)展方向，主要發(fā)揮非日常的監(jiān)督作用和[*{c}*]作用，一般情況下不會干涉國有企業(yè)管理層的自主經(jīng)營；職業(yè)經(jīng)理層是商業(yè)利益的代表，將站在企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的角度統(tǒng)籌企業(yè)內(nèi)的資源配置，主要發(fā)揮經(jīng)營功能和管理功能；國有資本投資經(jīng)營公司是所有者層面全民利益的代表，將從優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu)、提升資本運(yùn)營效率和保障國有資本保值增值的角度履行出資人責(zé)任，主要發(fā)揮投資功能和資管功能。
　　國企改革現(xiàn)存一些亟待解決的突出矛盾和問題，而建立包含三個層面權(quán)力制衡的利益協(xié)同機(jī)制，有望將現(xiàn)有問題清晰化、簡明化。職業(yè)經(jīng)理層和國有資本投資經(jīng)營公司之間存在的是市場化的委托——代理問題；黨和國有資本投資經(jīng)營公司之間存在的是監(jiān)管層面的政經(jīng)分開問題；黨和職業(yè)經(jīng)理層之間存在的是非常態(tài)化的國家安全問題。
　　從理論上看，“黨盯住國家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國有資本投資經(jīng)營公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機(jī)制是否是一個*3機(jī)制的確存在爭議；從國際經(jīng)驗(yàn)看，在國企改革中凸顯執(zhí)政黨的政治核心地位，也缺乏廣泛的案例；但從中國國情看，這可能是一個務(wù)實(shí)的選擇。
　　一方面，確認(rèn)黨獨(dú)立于商業(yè)利益和股東利益之外的監(jiān)督地位，有助于國企改革突破現(xiàn)有的行政桎梏。中國國情是，國企都有行政級別，大型央企的行政級別甚至和國家部委相仿，這就使得國企改革在具體實(shí)施過程中面臨行政層面的博弈影響。對于地方國企而言，這種行政性桎梏更為復(fù)雜。
　　中國目前的國企數(shù)量超過15萬家，其中三分之二是地方國企。在中國的很多城市，大型地方國企在行政級別上和地方政府平級、甚至更高，這使得地方政府在落實(shí)國企改革相關(guān)政策時比較被動。行政級別的不對等問題，不僅將導(dǎo)致國企改革難以有效推動，同時也將帶來更大可能的改革尋租問題。如此復(fù)雜背景下，將具有超然地位的黨置于具體改革引導(dǎo)者和監(jiān)督者的位置，會減少這類問題的可能干擾。
　　另一方面，將國資管理體系增加一個市場化的夾層，有助于國企的“所有者——經(jīng)營者”關(guān)系變得更加純粹和對等。《指導(dǎo)意見》一個重要內(nèi)容是改變了之前國資委[微博]直接監(jiān)管國有企業(yè)的雙層模式，在國資委[微博]和國企之間加上了國有資本投資經(jīng)營公司這樣一個夾層。從“管人管事管資本”向“管資本”的轉(zhuǎn)變，會使國企經(jīng)營層與國家股東之間的關(guān)系更加對等，由之前的“國家部委對市場人士”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;資本投資者對市場人士”，這將相對增強(qiáng)國企職業(yè)經(jīng)理層在企業(yè)具體經(jīng)營運(yùn)作上的自主權(quán)，有助于國企經(jīng)營效率的長期提升。
　　此外，發(fā)揮黨作為政治核心的仲裁作用，有助于防止“一企一策”變味。雖然《指導(dǎo)意見》只是框架性的指引文件，缺乏具體的細(xì)節(jié)安排，但還是可以發(fā)現(xiàn)，本次國企改革包含一些在執(zhí)行層面比較模糊的環(huán)節(jié)。
　　例如，對于公益類和商業(yè)類國企的劃分，即便標(biāo)準(zhǔn)確定下來，具體執(zhí)行過程中也會碰到“可公可商”的情況，而兩類國企實(shí)際上考核標(biāo)準(zhǔn)大不相同，可能會出現(xiàn)國企現(xiàn)有管理層因自身利益而傾向于某種劃分的現(xiàn)象。
　　再例如，對于混合所有制改革，因地施策、因業(yè)施策、因企施策是基本要求，因此在具體實(shí)施過程中，可能缺乏一個關(guān)于“度”的統(tǒng)一把握，進(jìn)而導(dǎo)致杜絕國有資產(chǎn)流失的操作難度加大。如此背景下，黨作為一個獨(dú)立于地方政府和單個國企的統(tǒng)一監(jiān)管者，可以發(fā)揮在全局范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、把握執(zhí)行力度的重要作用，避免國企改革失序。
　　還有，將國家利益與商業(yè)利益、股東利益相區(qū)分，有助于國企經(jīng)營目標(biāo)簡單化和明晰化。在建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制之前，國企的經(jīng)營目標(biāo)是多重的，既要盈利，又要履行社會責(zé)任，還要維護(hù)國家安全。而且，這些目標(biāo)由同一個監(jiān)管者提出并考核。
　　這種模式下，國企日常經(jīng)營要兼顧多重目標(biāo)，如何在這些目標(biāo)間分布資源和精力就成為一個復(fù)雜且難以優(yōu)化的事情，結(jié)果就是，一部分國企經(jīng)營不善，生存困難，另一部分國企未能起到保障國家利益的作用。
　　建立利益協(xié)同機(jī)制后，國企可以將日常經(jīng)營的主要精力放在確保股東權(quán)益上，而黨將專注于對企業(yè)長期經(jīng)營戰(zhàn)略的非日常引導(dǎo)，并在企業(yè)經(jīng)營發(fā)生可能有損于國家利益的偏離時，及時予以警示和糾正。這種分時期、分監(jiān)管主體的模式，對于每個具體目標(biāo)的務(wù)實(shí)實(shí)現(xiàn)，可能都有助益。
　　總之，國企改革事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和中國資本市場的大局。《指引意見》雖然不及市場人士的預(yù)期，但也從一定程度上體現(xiàn)了中國政府基于中國國情、力求務(wù)實(shí)推進(jìn)國企改革的意圖和安排。短期內(nèi)，國企改革對資本市場的激勵效應(yīng)可能比較有限；長期內(nèi)，國企改革的務(wù)實(shí)推進(jìn)有望漸進(jìn)釋放改革紅利，各部委主導(dǎo)的具體改革細(xì)則值得緊密關(guān)注。
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