李波：以宏觀審慎為核心 推進金融監(jiān)管體制改革

是否有利于健全宏觀審慎政策框架，是當前研究推進金融監(jiān)管體制改革十分重要的出發(fā)點和視角。金融監(jiān)管體制存在的主要問題，是缺乏從宏觀、逆周期和跨市場的視角評估和防范系統(tǒng)性風(fēng)險，防止金融體系的順周期波動和跨市場的風(fēng)險傳播。完善宏觀審慎政策框架的意義正在于此。可以說，強化宏觀審慎政策框架已成為國際金融危機后全球金融監(jiān)管體制改革的基本方向與核心內(nèi)容，也是我們下一步推動金融監(jiān)管體制改革的核心所在。應(yīng)圍繞完善宏觀審慎政策框架，構(gòu)建起新的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制。

按照一般通行的理解，宏觀審慎政策旨在減緩由金融體系順周期波動和跨市場的風(fēng)險傳播對宏觀經(jīng)濟和金融穩(wěn)定造成的沖擊，2008年國際金融危機爆發(fā)后，大家在反思金融危機教訓(xùn)時認識到，由于缺乏從宏觀的、逆周期的視角采取有效措施，忽視了風(fēng)險的跨市場傳播，導(dǎo)致金融體系和市場劇烈波動，成為觸發(fā)金融危機的重要原因。

宏觀審慎政策之所以重要，在于其能夠彌補原有金融管理體制上的重大缺陷。從宏觀角度看，傳統(tǒng)貨幣政策主要是盯物價穩(wěn)定，但即使CPI基本穩(wěn)定，金融市場、資產(chǎn)價格的波動也可能很大。價格穩(wěn)定并不等于金融穩(wěn)定。從微觀角度看，傳統(tǒng)金融監(jiān)管的核心是保持個體機構(gòu)的穩(wěn)健，但個體穩(wěn)健不等于整體穩(wěn)健，金融規(guī)則的順周期性、個體風(fēng)險的傳染性還可能加劇整體的不穩(wěn)定，從而產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。這實際上就是所謂的“合成謬誤”問題?？梢?，在宏觀貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管之間，有一塊防范系統(tǒng)性風(fēng)險的空白，亟需從宏觀和整體的角度來觀察和評估，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，彌補金融管理制度的不足，維護金融體系的整體穩(wěn)定。

系統(tǒng)性風(fēng)險主要來自跨時間和跨空間兩個維度，相應(yīng)地宏觀審慎政策工具也分別針對時間軸和空間軸來設(shè)計。從時間軸上看，經(jīng)濟金融體系中宏觀和微觀層面上有太多的正反饋環(huán)，而負反饋環(huán)不多，由此系統(tǒng)呈現(xiàn)非常明顯的順周期性。從空間軸上看，相關(guān)聯(lián)的機構(gòu)和市場間由于風(fēng)險傳染會導(dǎo)致系統(tǒng)性破壞。為應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險，宏觀審慎政策主要包括兩類工具：針對時間軸問題，主要通過對資本水平、杠桿率等提出動態(tài)的逆周期要求，以實現(xiàn)“以豐補歉”，平滑金融體系的順周期波動。針對空間軸問題，主要通過識別和提高系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFI）的流動性和資本要求、適當限制機構(gòu)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍、降低杠桿率和風(fēng)險敞口等，防范風(fēng)險在不同機構(gòu)和市場之間的傳染。

從全球看，已初步形成可操作性的政策工具體系。巴塞爾協(xié)議Ⅲ在最低監(jiān)管資本要求之上增加了逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性附加資本等新的要求，并對金融機構(gòu)流動性提出了更高要求，體現(xiàn)出加強宏觀審慎管理、增強逆風(fēng)向調(diào)節(jié)的改革理念。針對特定金融市場，各國也在嘗試一些可逆周期調(diào)節(jié)的宏觀審慎工具，例如針對房地產(chǎn)市場的貸款價值比（LTV），針對股市和債市的杠桿率/折扣率規(guī)則等。針對資本流動，新興市場經(jīng)濟體也在研究引入宏觀審慎措施，例如對外債實施宏觀審慎管理等。

值得注意的是，宏觀審慎政策框架包含了政策目標、評估、工具、實施、傳導(dǎo)、治理架構(gòu)等，其內(nèi)涵要遠大于所謂“宏觀審慎監(jiān)管”。目前，國際上普遍使用“macroprudentialpolicy”這一表述，這是一個包括宏觀審慎管理的政策目標、評估、工具、傳導(dǎo)機制與治理架構(gòu)等一系列組合的總稱，與貨幣政策是并列的，而監(jiān)管只是這一框架中涉及到具體執(zhí)行的一個環(huán)節(jié)，因此宏觀審慎政策的內(nèi)涵要遠大于一般意義上的監(jiān)管，“宏觀審慎監(jiān)管”的表述并不準確和全面，應(yīng)更廣泛地使用“宏觀審慎政策”這一概念。

在實際工作中，宏觀審慎政策、微觀審慎監(jiān)管以及貨幣政策這三個概念還容易混淆，有必要加以厘清。執(zhí)行宏觀審慎政策需要運用一些類似金融監(jiān)管的工具，如對銀行資本水平、撥備、杠桿率等提出要求，這是不少人簡單將其等同為監(jiān)管的重要原因。實際上兩者差別很大。微觀審慎監(jiān)管的任務(wù)是監(jiān)督單個機構(gòu)經(jīng)營是否穩(wěn)健、是否合規(guī)、透明，但宏觀審慎政策以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為主要目標，著力于平滑金融體系的順周期波動和跨市場風(fēng)險傳染，需要在分析判斷宏觀形勢基礎(chǔ)上靈活進行逆風(fēng)向調(diào)控，防范總量風(fēng)險，其本質(zhì)上屬于宏觀經(jīng)濟管理和維護金融穩(wěn)定的范疇。宏觀審慎政策與貨幣政策，都可以進行逆周期調(diào)節(jié)，都具有宏觀管理的屬性，但兩者的著力點和側(cè)重點不同。貨幣政策主要針對整體經(jīng)濟和總量問題，側(cè)重于經(jīng)濟和物價水平的穩(wěn)定；而宏觀審慎政策則直接和集中作用于金融體系本身，側(cè)重于維護金融穩(wěn)定。兩者恰好可以相互補充和強化。

2015年下半年以來，中國股市經(jīng)歷了大幅波動，引發(fā)了一些對現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的質(zhì)疑。股市從2014年第四季度開始快速上漲，股指大幅飆升，大量資金加杠桿入市。股市大跌后對場內(nèi)和場外融資、信托、基金乃至銀行體系等都產(chǎn)生了廣泛的關(guān)聯(lián)影響和沖擊。實際上，現(xiàn)代金融市場和金融體系都是緊密關(guān)聯(lián)在一起的，存在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)特征和聯(lián)動關(guān)系。但在“鐵路警察，各管一段”的監(jiān)管體制下，缺乏對系統(tǒng)性風(fēng)險的整體評估、協(xié)調(diào)與應(yīng)對。中央銀行雖然負責(zé)金融穩(wěn)定，卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)管信息、監(jiān)管手段和政策工具。近期爆發(fā)的一些非法集資大案也暴露了目前“誰的孩子誰抱”的監(jiān)管體制內(nèi)在的缺陷。

總的來看，上述風(fēng)險事件均暴露出當前金融監(jiān)管體制存在著突出問題。首先是混業(yè)經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)與分業(yè)監(jiān)管、分段監(jiān)管之間存在矛盾，而更為重要的，是針對順周期和跨市場風(fēng)險的宏觀審慎政策框架尚不完善，亟待強化宏觀審慎政策框架。具體來看，需要注意以下問題：

（一）簡單實行混業(yè)監(jiān)管難以有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險

分業(yè)監(jiān)管體制存在著明顯的問題，一是難以避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，二是容易引發(fā)監(jiān)管套利，三是容易形成監(jiān)管割據(jù)。三十人集團在《金融監(jiān)督的結(jié)構(gòu)：全球市場的路徑與挑戰(zhàn)》中認為，在混業(yè)經(jīng)營和金融創(chuàng)新加快的情況下，分業(yè)監(jiān)管模式已十分落后，監(jiān)管的是“一種不存在的商業(yè)模式”。因此必須加以改進。不過，一些學(xué)者據(jù)此提出我國金融管理體制改革的方向應(yīng)是混業(yè)監(jiān)管，提出簡單合并“三會”構(gòu)建金融監(jiān)管委員會的建議。這樣的模式能否真正解決問題呢？

我們先來看看英國的例子。1997年英國分離英格蘭銀行的監(jiān)管職能，實施混業(yè)監(jiān)管，成立金融服務(wù)局（FSA）來統(tǒng)一監(jiān)管金融業(yè)。但2007年次貸危機爆發(fā)后，北巖銀行擠兌事件引發(fā)英國對分離央行監(jiān)管權(quán)不利于金融穩(wěn)定的反思。一是FSA作為微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)缺乏從宏觀審慎角度預(yù)判風(fēng)險的能力，未能關(guān)注到次貸危機后市場流動性整體緊張對北巖銀行借短貸長經(jīng)營模式的致命沖擊。二是FSA和英格蘭銀行之間信息溝通、協(xié)調(diào)行動不足，未能及時提供流動性支持，導(dǎo)致事件升級發(fā)酵。鑒此，英國對金融監(jiān)管體制進行了重大改革，將審慎監(jiān)管職能回歸央行，實行審慎監(jiān)管“大一統(tǒng)”模式。一是撤銷FSA，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立審慎監(jiān)管局（PRA），負責(zé)銀行、證券、保險行業(yè)的審慎監(jiān)管。二是設(shè)立獨立于英格蘭銀行的金融行為監(jiān)管局（FCA），負責(zé)對包括銀、證、保在內(nèi)的所有金融機構(gòu)以及諸如債務(wù)催收等行業(yè)的行為監(jiān)管和消費者保護。三是在英格蘭銀行內(nèi)部新設(shè)金融政策委員會（FPC），負責(zé)制定宏觀審慎政策，維護金融體系穩(wěn)定。

英國監(jiān)管體制改革是國際金融危機以來國際社會對金融監(jiān)管體制反思和改革的一個縮影?；鞓I(yè)監(jiān)管可以在一定程度上解決監(jiān)管真空和監(jiān)管套利的問題，但簡單合并監(jiān)管機構(gòu)并不能有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、抑制金融體系的順周期性，甚至可能進一步加大與貨幣當局之間的協(xié)調(diào)成本。

（二）金融監(jiān)管體制改革應(yīng)以有利于強化宏觀審慎政策框架為核心目標

由于宏觀審慎政策本質(zhì)上屬于宏觀經(jīng)濟管理和維護金融穩(wěn)定的范疇，因此其制定和執(zhí)行應(yīng)集中在宏觀部門，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)金融監(jiān)管體制。過去主張將貨幣當局與監(jiān)管機構(gòu)相分離，一是考慮到中央銀行出于保護商業(yè)銀行的利益有可能影響貨幣政策的中立，二是認為貨幣政策與監(jiān)管合一可能使中央銀行的任務(wù)變得更加復(fù)雜，從而使評估其政策績效更加困難。危機以來全球?qū)Υ艘堰M行廣泛反思。如IMF前首席經(jīng)濟學(xué)家布蘭查德所指出，上述問題完全可以通過提高央行政策透明度和完善治理的辦法來解決，如果因為上述原因而把貨幣當局和監(jiān)管當局分開是較差的辦法，中央銀行是一個顯而易見的宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行機構(gòu)。

還有一種觀點認為，針對系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)強調(diào)的是強化微觀審慎監(jiān)管者的宏觀審慎視角，因此并不必要對監(jiān)管框架做大的調(diào)整。實際上，在貨幣當局與監(jiān)管機構(gòu)分離的情況下，如果將宏觀審慎政策賦予監(jiān)管機構(gòu)也就意味著賦予了微觀審慎監(jiān)管主體以宏觀和貨幣調(diào)控的職能，很容易導(dǎo)致多頭管理貨幣條件的局面，“多龍治水”會造成政策信號紊亂、微觀主體難以適從等問題，不利于金融調(diào)控的權(quán)威性和公信力。另外監(jiān)管部門在宏觀經(jīng)濟分析、周期判斷上也不具有優(yōu)勢，會影響政策的科學(xué)性和有效性。

從以往情況看，這方面問題就比較突出。以往將央行與監(jiān)管部門分設(shè)，本意在于增強貨幣政策的獨立性，但實際運行中往往產(chǎn)生相反的效果。監(jiān)管機構(gòu)由于直接監(jiān)管金融機構(gòu)，掌握著金融機構(gòu)高管任職審批以及市場準入等權(quán)力，對金融機構(gòu)行為進而對全社會貨幣信貸總量投放等有著巨大的影響力。監(jiān)管機構(gòu)容易自覺或不自覺地超越審慎監(jiān)管的范疇，扮演起宏觀調(diào)控者的角色。例如在2008年國際金融危機爆發(fā)后，監(jiān)管部門先后出臺多項政策措施，加強對金融機構(gòu)信貸投放的窗口指導(dǎo)，大幅削弱了人民銀行引導(dǎo)貨幣條件向常態(tài)回歸的努力。人民銀行試圖制定和實施逆周期宏觀審慎政策，差別準備金動態(tài)調(diào)整措施在2009年中即開始研究，但受制于多方面原因，到2011年初才正式實施。

總的來看，將宏觀審慎管理職責(zé)賦予中央銀行，有利于發(fā)揮央行的主導(dǎo)作用，但由于貨幣當局和監(jiān)管機構(gòu)都可能在資本、杠桿等方面施加影響，因此也存在相互協(xié)調(diào)的巨大成本。*4的辦法就是強化中央銀行的審慎監(jiān)管職能。圍繞這一重大的理念變化，全球金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了重大的改革，基本都遵循了審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相分離、由央行負責(zé)審慎監(jiān)管的原則，尤其是強化了央行主導(dǎo)宏觀審慎政策的制定和執(zhí)行以及負責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的特征。這樣的金融監(jiān)管體制改革符合強化宏觀審慎政策框架的內(nèi)在要求，實現(xiàn)了權(quán)責(zé)的有效結(jié)合。

在總結(jié)理論發(fā)展和國際實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們認為，與建立有效的宏觀審慎政策框架相匹配，一個有效的金融監(jiān)管體制除應(yīng)具有目標合理、責(zé)任清晰、人員專業(yè)、執(zhí)法獨立等傳統(tǒng)特征外，還應(yīng)具有如下特征：一是宏觀審慎政策制定部門能夠掌握必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和監(jiān)管信息，監(jiān)管部門有義務(wù)提供；二是宏觀審慎政策制定部門有對所有金融機構(gòu)制定宏觀審慎管理規(guī)則的權(quán)力，并有足夠手段實施這些規(guī)則；三是宏觀審慎政策制定部門對重要金融市場（房地產(chǎn)、股市、債市等）可以制定宏觀審慎管理規(guī)則，并有足夠手段實施這些規(guī)則；四是宏觀審慎政策制定部門可對資本流動（包括外債）制定宏觀審慎管理規(guī)則，并有足夠手段實施這些規(guī)則；五是宏觀審慎政策制定部門直接監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司以及重要金融基礎(chǔ)設(shè)施；六是宏觀審慎政策制定部門可對微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管部門發(fā)布指令，后者有義務(wù)執(zhí)行。

目前，我國的宏觀審慎政策框架仍面臨諸多挑戰(zhàn)：一是中央銀行缺乏必要的信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。信息和數(shù)據(jù)是進行宏觀審慎評估和制定宏觀審慎政策的基礎(chǔ)，受制于機構(gòu)分設(shè)等因素，金融業(yè)綜合統(tǒng)計、信息共享和大數(shù)據(jù)建設(shè)滯后。二是宏觀審慎政策與金融監(jiān)管缺乏政策協(xié)同性。金融監(jiān)管部門存在越界實施宏觀調(diào)控的沖動，與中央銀行缺乏溝通，容易形成政策疊加或政策背離，影響金融調(diào)控效果。三是宏觀審慎政策缺乏有效的執(zhí)行機制，協(xié)調(diào)成本高。中央銀行的決策，“三會”沒有義務(wù)執(zhí)行。四是中央銀行缺乏有效的宏觀審慎政策工具。監(jiān)管與央行分設(shè)后，新調(diào)控手段的補充沒有跟上，面對金融宏觀調(diào)控目標多、任務(wù)重的現(xiàn)實，實施宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定的有效性受到影響；受制于體制機制因素，宏觀審慎政策工具的創(chuàng)新和發(fā)展也相對滯后。必須加快改革，完善適應(yīng)宏觀審慎政策框架要求的現(xiàn)代金融管理體制。

總的來看，國際上“三個統(tǒng)籌”的趨勢，即統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股公司、統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)籌負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計，應(yīng)主要由中央銀行來承擔，這既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合2008年國際金融危機以來金融監(jiān)管體制改革的a1實踐，應(yīng)以此為基礎(chǔ)構(gòu)建與宏觀審慎政策框架相適應(yīng)的金融監(jiān)管體制。

基于此，我們可以對幾種可能方案的利弊進行比較。

方案一：“委員會+一行三會”。

保持現(xiàn)有的“一行三會”格局不變，成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，一行三會都參加，發(fā)揮咨詢議事功能，并負責(zé)綜合協(xié)調(diào)。這一方案的優(yōu)點是只有“加法”沒有“減法”，不改變現(xiàn)有機構(gòu)格局，不涉及原有機構(gòu)和人員的重新安排，實施難度最小。但問題是這種監(jiān)管體制對構(gòu)建宏觀審慎政策框架、建立宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管有效協(xié)調(diào)的機制作用不大，也沒有解決混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管之間的矛盾，且協(xié)調(diào)成本仍可能很高。

方案二：“央行+金融監(jiān)管委員會”。

保持央行職能不變，合并“三會”為國家金融監(jiān)管總局。即簡單合并銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，組建新的綜合性金融監(jiān)管機構(gòu)，實行綜合監(jiān)管。這一方案在一定程度上符合金融業(yè)綜合經(jīng)營和綜合監(jiān)管的要求，也可能有利于降低“三會”之間的協(xié)調(diào)成本，但其問題在于既不符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也不符合國際上的a1實踐，宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管仍處于割裂狀態(tài)，而且“一行”和“一會”之間可能會存在更大的協(xié)調(diào)成本。

方案三：“央行+行為監(jiān)管局”。

將“三會”的審慎監(jiān)管職能并入中央銀行，同時成立獨立的行為監(jiān)管局（類似英國和荷蘭模式）。在合并后的人民銀行下設(shè)立貨幣政策委員會、金融穩(wěn)定委員會和審慎監(jiān)管局，分別負責(zé)制定和實施貨幣政策和宏觀審慎政策，并對金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管。同時，央行負責(zé)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管和金融業(yè)綜合統(tǒng)計。成立獨立的行為監(jiān)管局，體現(xiàn)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的適度分離。這一方案既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合金融業(yè)綜合經(jīng)營和綜合監(jiān)管的要求，還能夠徹底解決監(jiān)管割據(jù)問題，降低協(xié)調(diào)成本，是比較好的可選方案，但由于涉及較多的機構(gòu)和人員調(diào)整，改革的阻力和難度可能會相對較大。

方案四：“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”。

由央行負責(zé)宏觀審慎政策制定、執(zhí)行和系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，并負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計，“三會”合并組建新的監(jiān)管機構(gòu)，專門負責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)以外的微觀審慎監(jiān)管，同時成立獨立的行為監(jiān)管局（分別吸收了英國、歐盟和美國模式的部分要素）。將“三會”中的部分監(jiān)管人員轉(zhuǎn)入中央銀行，充實職能調(diào)整后央行的宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的有關(guān)工作，其他人員進入“三會”合并后的審慎監(jiān)管局，專司系統(tǒng)重要性機構(gòu)之外的其他金融機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管。同時，集中目前“一行三會”中投資者保護和消費者權(quán)益保護部門的力量，組建獨立的金融行為監(jiān)管局，負責(zé)行為監(jiān)管和金融消費者權(quán)益保護。央行可從宏觀審慎角度對審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局提出建議和要求。

比較而言，方案一和方案二不符合完善宏觀審慎政策框架的要求和國際金融改革的大潮流，建議不予考慮。方案三和方案四符合強化宏觀審慎政策框架的要求，并兼顧了綜合監(jiān)管和“雙峰監(jiān)管”，也符合國際上“三個統(tǒng)籌”的趨勢。方案三更加強調(diào)了中央銀行的優(yōu)勢和功能，方案四則相對折中，既強化了央行的宏觀審慎政策制定、執(zhí)行和系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管職能，又適當減小了改革的阻力，并通過機構(gòu)間合理和明確的分工降低協(xié)調(diào)成本。

當然，并不存在所謂*3的金融監(jiān)管體制，各國國情存在差異，各方案都可能有利有弊。關(guān)鍵是新的金融監(jiān)管體制要有利于強化宏觀審慎政策框架，提升防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的能力，促進經(jīng)濟和金融體系的穩(wěn)健運行。

本文來源：*9財經(jīng)日報；作者：李波