近日,財(cái)政部推動(dòng)PPP的一項(xiàng)重要政策———《關(guān)于支持政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》(下文簡(jiǎn)稱《建議》),已經(jīng)進(jìn)入征求意見階段。據(jù)悉,《建議》主要是針對(duì)PPP項(xiàng)目公司成立階段和執(zhí)行到期階段資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓兩個(gè)環(huán)節(jié)給予稅收優(yōu)惠,涉及到增值稅、企業(yè)所得稅等六七個(gè)稅種。
ppp稅收優(yōu)惠的提法,最早出現(xiàn)在2015年5月。當(dāng)時(shí),財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出,落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的,可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。
那么,我國(guó)目前對(duì)PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策有哪些?存在哪些問題?有哪些需要進(jìn)一步探討的地方?
內(nèi)容
財(cái)政部建議在兩個(gè)環(huán)節(jié)上免稅
據(jù)了解,這次制定PPP的稅收優(yōu)惠政策主要是針對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移交易環(huán)節(jié)的稅收,同時(shí)為維護(hù)市場(chǎng)公平,在保持稅收政策的中性與公平的前提下制定的PPP有關(guān)稅收政策,在主體稅種方面,不宜對(duì)PPP項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予特殊的優(yōu)惠政策,不會(huì)對(duì)PPP開特別大的口子,也就是不會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施特別大的稅收優(yōu)惠政策。
在《建議》稿中,財(cái)政部表示,社會(huì)資本和政府在商洽合作協(xié)議時(shí),雙方應(yīng)就該稅收優(yōu)惠政策對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的影響進(jìn)行測(cè)算并計(jì)入政府方的出資,相應(yīng)地減少未來政府的財(cái)政補(bǔ)貼或降低收費(fèi)價(jià)格,因此,通過稅收優(yōu)惠政策給予PPP項(xiàng)目特殊支持與直接財(cái)政補(bǔ)貼相比并無本質(zhì)區(qū)別,而且還會(huì)增加前期PPP物有所值評(píng)價(jià)分析和PPP合同磋商過程的復(fù)雜性。
同時(shí),財(cái)政部認(rèn)為PPP項(xiàng)目廣泛應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的所有領(lǐng)域,現(xiàn)行稅收政策體系已經(jīng)給予了大量?jī)?yōu)惠政策。
公共領(lǐng)域PPP項(xiàng)目主要集中應(yīng)用于軌道交通、供水、供熱、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合治理、體育、醫(yī)療等行業(yè)。這些行業(yè)已經(jīng)存在的稅收優(yōu)惠政策包括對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目所得給予“三免三減半”企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策;對(duì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備給予投資抵免企業(yè)所得稅優(yōu)惠;對(duì)垃圾處理、污水處理等資源綜合利用企業(yè)給予增值稅即征即退優(yōu)惠政策等。
《建議》稿稱,PPP項(xiàng)目從政府方取得的專項(xiàng)用途財(cái)政性資金,符合政策規(guī)定的可以作為不征稅收入,在計(jì)算繳納所得稅額時(shí)從收入總額中減除?!督ㄗh》稿還對(duì)PPP稅收優(yōu)惠政策的對(duì)象做出了要求。也就是財(cái)政部PPP中心制定的PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目。
財(cái)政部平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)是各地財(cái)政部門按照統(tǒng)一授權(quán)分級(jí)錄入項(xiàng)目庫(kù)信息。項(xiàng)目是由省級(jí)財(cái)政部門提交,而這些項(xiàng)目都編制項(xiàng)目實(shí)施方案,通過物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證,還有的是通過中央或者升級(jí)財(cái)政部門評(píng)審并列為中央或者升級(jí)示范的項(xiàng)目,列為示范項(xiàng)目。截止2016年6月末,全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目9285個(gè),總投資額10.6萬億元。《建議》稿認(rèn)為,考慮到PPP綜合信息平臺(tái)對(duì)入庫(kù)PPP項(xiàng)目信息按照統(tǒng)一授權(quán)分級(jí)管理且對(duì)社會(huì)公開,為保障稅收政策支持規(guī)范的PPP項(xiàng)目和執(zhí)行中的便利,將PPP稅收政策的適用范圍確定為列入PPP綜合信息平臺(tái)示范項(xiàng)目庫(kù)的PPP項(xiàng)目。
《建議》稿認(rèn)為,對(duì)于PPP項(xiàng)目主要是兩個(gè)環(huán)節(jié)免稅,一是免除PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目公司成立階段發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收,二是免除PPP項(xiàng)目執(zhí)行到期后發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收。而在PPP項(xiàng)目公司成立階段,免除政府方和社會(huì)資本合作方按照PPP項(xiàng)目合同約定向PPP項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓有關(guān)資產(chǎn)設(shè)計(jì)的交易環(huán)節(jié)稅收,避免因采取PPP模式而增加PPP項(xiàng)目的稅收負(fù)擔(dān)。
《建議》稿還認(rèn)為,在應(yīng)該從稅收政策中去鼓勵(lì)化解地方政府存量債務(wù)。目前,財(cái)政部正在引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。財(cái)政部認(rèn)為,為了鼓勵(lì)地方政府將存量項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給PPP項(xiàng)目公司,從社會(huì)資本合作方回收的資金主要將用于償還項(xiàng)目建設(shè)中所欠債務(wù),建議對(duì)政府方按照PPP項(xiàng)目合同從社會(huì)資本方取得的收入免征企業(yè)所得稅。
現(xiàn)狀
PPP稅收政策散布于多個(gè)稅種中
目前,我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng),沒有統(tǒng)一的稅收政策,而是散布于多個(gè)稅種的政策文件中。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成在接受采訪時(shí),梳理了我國(guó)有關(guān)PPP稅收優(yōu)惠政策的稅種。
1.PPP項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)可以享受的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,主要包括公共基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)惠、投資抵免,以及股利分配。
(1)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目減免企業(yè)所得稅政策:分批次享受三免三減半的企業(yè)所得稅。2008年、2009年、2012年和2014年,財(cái)政部相繼出臺(tái)了有關(guān)企業(yè)所得稅的優(yōu)惠目錄以及適用政策。符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的項(xiàng)目,并符合相關(guān)條件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以及國(guó)家投資管理相關(guān)規(guī)定的企業(yè),享受“三免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠。即企業(yè)從事符合條件的項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)所得,從項(xiàng)目取得*9筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度開始,*9年至第三年免征企業(yè)所得稅,第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。
(2)投資抵免企業(yè)所得稅政策:專用設(shè)備投資額10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額。企業(yè)購(gòu)置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額,可以按10%的比例,從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免;當(dāng)年不足抵免的,可以在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免;企業(yè)利用自籌資金和銀行貸款購(gòu)置專用設(shè)備的投資額,可以按企業(yè)所得稅法的規(guī)定,抵免企業(yè)應(yīng)納所得稅額;企業(yè)利用財(cái)政撥款購(gòu)置專用設(shè)備的投資額,不得抵免企業(yè)應(yīng)納所得稅額;根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于環(huán)境保護(hù)節(jié)能節(jié)水安全生產(chǎn)等專用設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》(國(guó)稅函[2010]256號(hào))的規(guī)定,納稅人購(gòu)進(jìn)并實(shí)際使用規(guī)定目錄范圍內(nèi)的專用設(shè)備,并取得增值稅專用發(fā)票的,如增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額允許抵扣,其專用設(shè)備投資額不再包括增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額;如增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額不允許抵扣,其專用設(shè)備投資額應(yīng)為增值稅專用發(fā)票上注明的價(jià)稅合計(jì)金額。
(3)經(jīng)營(yíng)期間項(xiàng)目公司股利分配的企業(yè)所得稅政策。根據(jù)企業(yè)所得稅法規(guī)定,首先,經(jīng)營(yíng)期間涉及股利分配,如果項(xiàng)目公司是境內(nèi)居民企業(yè)間分配股利,免征企業(yè)所得稅;境內(nèi)居民企業(yè)分配股利給自然人股東,需代扣代繳20%個(gè)人所得稅。其次,如果項(xiàng)目公司有境外股東,跨境分配股息給境外非居民企業(yè),一般適用10%的預(yù)提所得稅;如果境外非居民企業(yè)所在國(guó)與中國(guó)間簽訂有雙邊稅收協(xié)定,在符合一定條件下可適用稅收協(xié)定安排下的優(yōu)惠預(yù)提所得稅稅率。
2.PPP項(xiàng)目增值稅優(yōu)惠政策。PPP項(xiàng)目中污水處理、垃圾處理和風(fēng)力等涉及資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目,可以享受增值稅優(yōu)惠政策。
3.耕地占用稅、土地使用稅、契稅等方面的稅收政策。國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域中的PPP項(xiàng)目,在耕地占用稅、土地使用稅、契稅等方面也享有優(yōu)惠政策。
(1)PPP項(xiàng)目耕地占用稅的優(yōu)惠政策:國(guó)務(wù)院《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定,對(duì)于鐵路線路、公路線路、飛機(jī)場(chǎng)跑道、停機(jī)坪、港口、航道占用耕地,減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅。根據(jù)實(shí)際需要,國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,可以對(duì)前款規(guī)定的情形免征或者減征耕地占用稅。在這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目,也可享受稅收優(yōu)惠政策。
(2)PPP項(xiàng)目土地使用稅的優(yōu)惠政策:對(duì)于有些新征用土地的在建基建項(xiàng)目,特別是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持發(fā)展的能源、交通、水利設(shè)施和原材料基礎(chǔ)工業(yè)等大型基建項(xiàng)目,建設(shè)周期長(zhǎng),在建期間又沒有經(jīng)營(yíng)收入,納稅確有困難的,可由企業(yè)提出申請(qǐng),經(jīng)地、市稅務(wù)局審查提出意見,報(bào)省稅務(wù)局批準(zhǔn),給予免征或減征土地使用稅的優(yōu)惠。
(3)PPP項(xiàng)目契稅的優(yōu)惠政策:《關(guān)于支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)稅收政策的通知》[財(cái)稅(2012)財(cái)稅30號(hào)]規(guī)定,對(duì)飲水工程運(yùn)營(yíng)管理單位為建設(shè)飲水工程而承受土地使用權(quán),免征契稅。
問題
缺乏制度配套優(yōu)惠力度不足
PPP項(xiàng)目雖可以享受到一些特定領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策,但是與全面推廣政府與社會(huì)資本合作的客觀需要相比,現(xiàn)行稅收政策還存在不少的問題。溫來成總結(jié)了四個(gè)方面。
*9,PPP項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)性、專門稅收支持政策。從上述稅收現(xiàn)狀分析可以看出,政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目適用稅收優(yōu)惠政策較為零星,PPP項(xiàng)目全生命周期中各種可能涉及的稅收政策,沒有統(tǒng)一的稅收政策文件規(guī)定,而是散布于多個(gè)稅種的文件中。主要形式仍為國(guó)家稅務(wù)總局的通知或答復(fù)函等,法律效力及權(quán)威性較低。并且有些PPP項(xiàng)目的稅收政策仍屬空白,如教育、公共衛(wèi)生領(lǐng)域。由于稅收政策體系不規(guī)范、不系統(tǒng),難以滿足PPP項(xiàng)目發(fā)展的需要。
第二,PPP項(xiàng)目稅收政策優(yōu)惠力度不足。從現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策分析,優(yōu)惠力度有限,僅涉及企業(yè)所得稅、增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等,稅收支持力度不大,激勵(lì)不足,存在諸多的問題和制約因素,對(duì)社會(huì)資本吸引力度不足,抑制了社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的積極性,難以滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。
第三,PPP項(xiàng)目稅收政策缺乏制度上的配套。鑒于PPP項(xiàng)目的特殊性,需要對(duì)項(xiàng)目稅收政策做出特別的法律規(guī)定?,F(xiàn)有政策規(guī)定中的稅收優(yōu)惠期較短,政策法規(guī)操作性較低,缺乏制度上的配合。同時(shí),體制與制度的不足,導(dǎo)致優(yōu)惠手段之間缺乏整體協(xié)調(diào),甚至出現(xiàn)矛盾,從而導(dǎo)致激勵(lì)效果較弱。相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章之間不協(xié)調(diào)、不配套,甚至相互沖突。即使在PPP項(xiàng)目合同里,一般會(huì)約定如出現(xiàn)稅法修改產(chǎn)生的影響由政府補(bǔ)償,但是,一旦地方政府財(cái)政困難,政府補(bǔ)償常常執(zhí)行不到位或者拖欠嚴(yán)重。因此,稅收政策不穩(wěn)定和不確定,會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的盈利水平,以及項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生重要影響。
第四,缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目公司的稅收優(yōu)惠和調(diào)節(jié)政策。在提供公共服務(wù)過程中,PPP項(xiàng)目政府與社會(huì)資本雙方的訴求不同。政府遵循公益性原則,以提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率為訴求目標(biāo),并對(duì)公共產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格管制,防止私人部門暴利。但私人投資是以追求利潤(rùn)*5化為目標(biāo)的,如果在PPP項(xiàng)目中無利可圖,則不會(huì)繼續(xù)與政府合作,或者合作積極性不高,因此,應(yīng)協(xié)調(diào)私人部門收益性和項(xiàng)目整體公益性之間的關(guān)系,確保私人部門在PPP項(xiàng)目全生命周期中獲得合理回報(bào),避免政府與社會(huì)資本合作中產(chǎn)生利益沖突。稅收政策既要對(duì)PPP項(xiàng)目公司給予稅收優(yōu)惠政策,又要加以限制,保證私人部門“盈利但不暴利”。而現(xiàn)行稅收政策尚未做出相應(yīng)規(guī)定。
建議
建立PPP統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策
針對(duì)我國(guó)目前PPP項(xiàng)目稅收政策存在的問題,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際需求,溫來成認(rèn)為,需要解決以下問題。首先,建立PPP項(xiàng)目統(tǒng)一的稅收政策體系。根據(jù)我國(guó)推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)的實(shí)際需要,建立PPP項(xiàng)目專門的稅收政策。從我國(guó)目前PPP項(xiàng)目的分布情況來看,除市政基礎(chǔ)設(shè)施外,還涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策,除其他稅收政策文件適合于PPP項(xiàng)目外,應(yīng)補(bǔ)充空白領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策,形成完整的PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策體系,運(yùn)用稅收減免、稅收返還、投資抵扣、加速折舊等政策工具,推動(dòng)我國(guó)政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的健康發(fā)展,提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率,滿足社會(huì)公共需要,增進(jìn)居民福利水平。
其次,適度提高PPP項(xiàng)目稅收政策優(yōu)惠力度,保障投資者合理回報(bào)。由于PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格一般屬政府管制價(jià)格,PPP項(xiàng)目公司通過調(diào)整服務(wù)價(jià)格增加收益比較困難。因此,在其他條件不變的情況下,應(yīng)適度提高PPP項(xiàng)目增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等主體稅種稅收政策優(yōu)惠力度,以降低PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)成本和投資風(fēng)險(xiǎn),保障投資者合理回報(bào),增強(qiáng)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性。
第三,建立扶持PPP項(xiàng)目發(fā)展的一次性、臨時(shí)性的稅收優(yōu)惠政策。特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)達(dá)30年左右,投資總量大、技術(shù)復(fù)雜,利益相關(guān)方眾多,且項(xiàng)目全生命周期面臨著各類風(fēng)險(xiǎn)因素,特別是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期,風(fēng)險(xiǎn)因素影響集中,風(fēng)險(xiǎn)凸顯,因此,稅收政策在PPP項(xiàng)目投資前期和風(fēng)險(xiǎn)凸顯期,應(yīng)采取扶持項(xiàng)目發(fā)展的一次性、臨時(shí)性稅收政策,加強(qiáng)稅收政策引導(dǎo)作用,如擴(kuò)大優(yōu)惠政策的范圍和力度,增加扶持導(dǎo)向的減免稅收政策,幫助項(xiàng)目公司度過困難時(shí)期,保持政府與社會(huì)資本合作的穩(wěn)定性,維護(hù)公私雙方利益。
第四,建立PPP項(xiàng)目公司專門稅收政策,調(diào)控其運(yùn)行過程,維護(hù)公共利益。如前所述,由于PPP項(xiàng)目的公益性,需要政府稅收政策的支持;同時(shí),由于PPP項(xiàng)目公司的特殊性,在稅收政策上需要建立相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制,即在經(jīng)營(yíng)期內(nèi),項(xiàng)目公司收益處于政府合理回報(bào)的指導(dǎo)線以內(nèi),項(xiàng)目公司可享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。倘若由于市場(chǎng)供求關(guān)系變化等原因,項(xiàng)目公司實(shí)際收益已超越了合理回報(bào)的界限,甚至獲得暴利,稅務(wù)機(jī)關(guān)可終止其享受優(yōu)惠政策,按正常企業(yè)照章收稅。這樣,一方面有利于支持PPP項(xiàng)目發(fā)展,滿足社會(huì)公共需要,另一方面,也有效防范了PPP項(xiàng)目公司利用政府賦予的特許經(jīng)營(yíng)等權(quán)力壟斷經(jīng)營(yíng),獲得過高收益,甚至暴利,損害公共利益。
第五,加強(qiáng)PPP項(xiàng)目稅收政策與其他財(cái)政政策及公共政策的協(xié)調(diào)性,提高政策效益。鑒于PPP項(xiàng)目的公益性、復(fù)雜性、高風(fēng)險(xiǎn)性,政府需要運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、土地劃撥、政策融資等一系列的支持政策;同時(shí),需要加強(qiáng)稅收政策與其他政策工具的協(xié)調(diào)、配合,形成政策合力,防止相互矛盾和沖突,共同促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的健康發(fā)展,為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),滿足城鄉(xiāng)居民公共需要,實(shí)現(xiàn)公私雙方合作共贏。
溫來成最后表示,完善PPP項(xiàng)目稅收政策,探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的有效方式,對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),提升國(guó)家治理能力,進(jìn)一步深化投融資體制改革,構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
本文來源:財(cái)會(huì)信報(bào);作者:牛妞