對(duì)于我國(guó)地方政府的債務(wù)，近來輿論出現(xiàn)的是強(qiáng)烈的擔(dān)憂之聲。對(duì)此，筆者的看法是，我們既要高度重視，又要冷靜對(duì)待。對(duì)比國(guó)際同樣的問題，我國(guó)地方政府債務(wù)還處在可控范圍內(nèi)，更存在著大幅改善的可能。即便出了一些麻煩，只要控制在局部和個(gè)案層面，就不會(huì)演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)，反而有利于制度建設(shè)。
　　根據(jù)2012年11月至2013年2月國(guó)家審計(jì)署對(duì)于地方政府債務(wù)的抽查，在15個(gè)省會(huì)城市中，有9個(gè)省會(huì)城市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%。這被很多媒體稱為“資不抵債”，好像就要成為下一個(gè)底特律市。實(shí)際上，這其實(shí)是誤讀。根據(jù)審計(jì)署的公告，債務(wù)率是指“債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率”，其分母是“地方政府綜合財(cái)力”這個(gè)流量概念，而不是“資產(chǎn)”這個(gè)存量概念。債務(wù)率超過100%不等于“資不抵債”。
　　從長(zhǎng)期來看，債務(wù)率常常會(huì)在投資項(xiàng)目初期夸大債務(wù)負(fù)擔(dān)，并不是一個(gè)好的指標(biāo)。在投資項(xiàng)目初期，債務(wù)驟增而收入幾乎沒有變化，這時(shí)債務(wù)率自然會(huì)暴增。隨著投資項(xiàng)目逐漸產(chǎn)生效益，收入部分會(huì)逐漸增加，而債務(wù)不變甚至有所減少，債務(wù)率會(huì)就會(huì)相應(yīng)下降。投資項(xiàng)目的期限越長(zhǎng)，債務(wù)率在投資項(xiàng)目初期的“失真”程度就越大。實(shí)際上，只要投資項(xiàng)目的收益大于成本，債務(wù)率的短期暴增并不是問題。因此，長(zhǎng)期內(nèi)決定債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵在于資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)質(zhì)量。
　　當(dāng)然，即便債務(wù)率指標(biāo)存在缺陷，還是可以用它做個(gè)粗略的國(guó)際比較。不妨先看看美國(guó)底特律市的情況。底特律市2012年財(cái)政收入是12億美元，今年預(yù)計(jì)會(huì)有所下降，而目前公布的政府債務(wù)已超過180億美元。即便按照2012年的財(cái)政收入計(jì)算，債務(wù)率也高達(dá)1500%。而在上述我國(guó)9個(gè)省會(huì)城市中，即便加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率*6者是220%，和底特律比起來差遠(yuǎn)了。在我國(guó)其他城市中，可能存在債務(wù)率更高的情況，但應(yīng)該距離底特律還有相當(dāng)?shù)木嚯x。
　　不錯(cuò)，我國(guó)計(jì)算的地方政府債務(wù)可能沒有包括養(yǎng)老、醫(yī)療方面的隱形負(fù)債。但是，在考慮隱形負(fù)債的同時(shí)，也需要考慮隱形資產(chǎn)，兩者同時(shí)納入進(jìn)來后對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)率及資產(chǎn)負(fù)債率的影響是很不確定的。我國(guó)地方政府存在很多隱形資產(chǎn)，其中土地是*5的一項(xiàng)。從廣義上來說，城市的土地都是國(guó)有的，地方政府轄區(qū)內(nèi)所有城市的土地都由地方政府代為擁有。從這個(gè)角度看，我國(guó)的地方政府要比世界上任何其他國(guó)家的地方政府都更有錢。從狹義上來說，政府部門的辦公樓是他們能夠自由支配的資產(chǎn)。這些辦公樓一般位于市中心，地價(jià)昂貴，價(jià)值驚人。
　　在重視債務(wù)負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)期視角的同時(shí)，也要注意提高短期償債能力。在這方面，可有多種措施供參考。
　　首先，在開源方面可考慮開征住房轉(zhuǎn)讓收益的個(gè)人所得稅以及房產(chǎn)稅。今年頒布的房地產(chǎn)調(diào)控“國(guó)五條”實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，對(duì)出售自有住房者，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實(shí)房屋原值的，應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計(jì)征?？沙吮本┲猓渌胤蕉紱]有執(zhí)行這個(gè)政策。房產(chǎn)稅，目前只有上海和重慶在試點(diǎn)，還有待進(jìn)一步擴(kuò)大。由于個(gè)人所得稅是中央和地方的共享稅，房產(chǎn)稅是完全的地方稅，開征這些稅種有利于增加地方政府財(cái)政收入，并可促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。對(duì)于應(yīng)開征的稅種不積極開征，那些地方政府豈不是“捧著金飯碗要飯吃”?
　　其次，在節(jié)流方面不妨考慮增加長(zhǎng)期債券的發(fā)行，提升債券信用等級(jí)，以降低還本付息支出。現(xiàn)存的地方政府債務(wù)在融資安排上存在兩個(gè)問題：一是銀行貸款多。據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，78%左右的地方政府債務(wù)來自銀行貸款。銀行貸款的平均期限一般較短，而投資項(xiàng)目的期限一般較長(zhǎng)。短期內(nèi)地方政府既要還本又要付息，財(cái)務(wù)壓力大。二是主要由地方融資平臺(tái)出面融資，利率較高。如更多發(fā)行長(zhǎng)期債券，那短期內(nèi)便就只付息不還本，減輕財(cái)務(wù)壓力;如果由地方政府出面直接發(fā)行債券，就能大幅降低利率，減少利息支出。
　　最后，在節(jié)流方面還可以考慮減少公租房、多建限價(jià)房。公租房本應(yīng)滿足收入最低的那部分人群需要，現(xiàn)在成了保障房的主體，而公租房建設(shè)恰是地方政府債務(wù)迅速增加的一個(gè)重要原因。由于公租房建設(shè)需要投入大量資金，其中很多必然來自負(fù)債，而收益部分體現(xiàn)為租戶每年繳納的房租，不像限價(jià)房那樣在賣房后就能回收全部資金。
　　過去三十多年，我國(guó)地方政府通過信托公司、城市商業(yè)銀行、基金會(huì)等不同的渠道大量借入資金，多次出現(xiàn)問題，遭到中央政府的整治。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)過去這些年始終能維持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭，所以事情還好辦。隨著經(jīng)濟(jì)步入中、低速增長(zhǎng)階段，再出現(xiàn)類似問題或有一發(fā)而不可收拾的可能。因此，如果當(dāng)前對(duì)于地方政府債務(wù)的關(guān)注能引發(fā)制度重建，促進(jìn)建立常規(guī)化的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督和處理機(jī)制，順帶推動(dòng)房地產(chǎn)和財(cái)稅方面的長(zhǎng)期安排，那將是化危為機(jī)的a1之道。
　　(作者單位：中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院)

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