高頓網(wǎng)校小編希望您閱讀此條12月4日的*7業(yè)界評(píng)論的文章——吳亞平深入分析了城鎮(zhèn)化投融資模式新變革
　　■建議國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門研究出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，統(tǒng)一公私合作項(xiàng)目的發(fā)展思路，明確其適用范圍、一般模式、推進(jìn)主體、實(shí)施程序、合作框架、價(jià)格形成與調(diào)整機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和政府支持性政策等內(nèi)容，推進(jìn)公私合作項(xiàng)目的規(guī)范化、制度化運(yùn)作。在此基礎(chǔ)上，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域公私合作的相關(guān)立法工作。
　　■國(guó)家有關(guān)部門可參考設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的方式，設(shè)立專門的國(guó)家級(jí)城鎮(zhèn)化發(fā)展引導(dǎo)基金（母基金），并由該國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金作為發(fā)起人，聯(lián)合地方政府和社保、保險(xiǎn)等其他投資機(jī)構(gòu)共同設(shè)立地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金（子基金）。為增強(qiáng)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金對(duì)其他投資機(jī)構(gòu)的吸引力，提高募集資金的成功率，建議可對(duì)子基金的受益權(quán)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分層設(shè)計(jì)。
　　■有關(guān)部門可放松對(duì)城投債發(fā)行人的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)要求，進(jìn)一步放寬債券期限，允許、支持發(fā)行20年及以上期限的城投債品種，在綜合評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上放寬地方政府對(duì)城投債擔(dān)保的限制。
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同行業(yè)領(lǐng)域具有各自的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，投資規(guī)模、建設(shè)周期、項(xiàng)目資本金比例要求、投資回收期等不盡相同，因而需要運(yùn)用不同期限、成本的多樣化的投融資模式解決其融資需求問(wèn)題。從城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的長(zhǎng)期融資需求看，公私合作PPP模式、社保資金和保險(xiǎn)資金的債權(quán)投資計(jì)劃、城投債（市政債）和城鎮(zhèn)化發(fā)展基金等投融資模式無(wú)疑應(yīng)作為城鎮(zhèn)化投融資創(chuàng)新的重點(diǎn)方向。
　　積極運(yùn)用PPP模式引入社會(huì)資本
　　從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等傳統(tǒng)上的政府投資領(lǐng)域推行PPP方式的意義在于：有助于引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮政府和市場(chǎng)的各自優(yōu)勢(shì)和合力。社會(huì)資本做不了的或不愿做的，以及無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，由政府來(lái)承擔(dān)，而政府做不好的，交給社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)，從而有可能在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域既彌補(bǔ)“政府失靈”，又彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。此外，PPP有可能為其他同類政府投資項(xiàng)目或國(guó)有企業(yè)提供一個(gè)標(biāo)桿，從而促進(jìn)同類政府投資項(xiàng)目或國(guó)有企業(yè)提高效率。
　　從國(guó)內(nèi)外PPP模式的實(shí)踐情況看，完善的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目獲得成功的必要前提。目前，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用總體上處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性法律法規(guī)還不健全，處理具體問(wèn)題時(shí)缺乏法律依據(jù)。建議國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門研究出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，統(tǒng)一公私合作項(xiàng)目的發(fā)展思路，明確其適用范圍、一般模式、推進(jìn)主體、實(shí)施程序、合作框架、價(jià)格形成與調(diào)整機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和政府支持性政策等內(nèi)容，推進(jìn)公私合作項(xiàng)目的規(guī)范化、制度化運(yùn)作。在此基礎(chǔ)上，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域公私合作的相關(guān)立法工作。與此同時(shí)，研究制定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域的《公私合作PPP項(xiàng)目合同范本》，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)PPP運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，為社會(huì)投資者參與城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展提供重要參考。
　　為了從源頭上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，PPP項(xiàng)目要貫徹落實(shí)項(xiàng)目法人招標(biāo)制度，即通過(guò)公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定項(xiàng)目投資主體，并由中標(biāo)的投資主體組建項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理或運(yùn)營(yíng)工作。
　　大力引入保險(xiǎn)和社保等長(zhǎng)期資金
　　基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定且資金需求期限長(zhǎng)，較符合保險(xiǎn)公司資產(chǎn)負(fù)債久期匹配的特性；而保險(xiǎn)和社保資金可較好地滿足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)外部資金來(lái)源的穩(wěn)定性要求，且其基本不受貨幣政策調(diào)整的影響。因而，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入保險(xiǎn)和社保資金可在一定程度上緩解融資期限與投資回報(bào)周期不匹配的問(wèn)題。
　　從近幾年我國(guó)保險(xiǎn)資金的投資情況看，自從2006年3月中國(guó)保監(jiān)會(huì)允許保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施以來(lái)，由于利率高于企業(yè)債券、投資方式靈活多樣，保險(xiǎn)公司對(duì)通過(guò)債權(quán)或股權(quán)投資計(jì)劃投資于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性逐步提高，可運(yùn)用的保險(xiǎn)資金規(guī)模隨著保險(xiǎn)公司總資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和投資比例的提高也快速擴(kuò)大，投資的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大。與此同時(shí)，社保資金也在追求安全、穩(wěn)定的前提下不斷拓寬投資渠道和投資范圍。
　　然而，目前我國(guó)保險(xiǎn)資金和社保資金設(shè)立債權(quán)投資計(jì)劃的期限一般不超過(guò)10年，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)仍存在比較大差距，未來(lái)在此方面尚需進(jìn)一步創(chuàng)新，探索設(shè)立期限達(dá)到20年及以上的債權(quán)投資計(jì)劃。
　　著力推進(jìn)城投債創(chuàng)新發(fā)展
　　近年來(lái)我國(guó)城投債發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力地支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。然而，目前我國(guó)的城投債在發(fā)行準(zhǔn)入條件、債券期限等方面的規(guī)定要求與基礎(chǔ)設(shè)施的投融資需求特點(diǎn)和盈利模式存在較大差距，主要表現(xiàn)在對(duì)債券發(fā)行人的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)要求太高、債券期限相對(duì)較短以及地方政府不得以任何直接或間接方式對(duì)債券發(fā)行兌付提供擔(dān)保等方面。
　　建議有關(guān)部門可放松對(duì)城投債發(fā)行人的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)要求，進(jìn)一步放寬債券期限，允許、支持發(fā)行20年及以上期限的城投債品種。特別是，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)具有較大的拉動(dòng)作用，能有力地提升城市土地價(jià)值，建議在綜合評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上放寬地方政府對(duì)城投債擔(dān)保的限制。比如，允許地方政府以特定稅收（如城市維護(hù)建設(shè)稅）和政府性基金收入（如國(guó)有土地出讓收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入）對(duì)城投債發(fā)行予以擔(dān)保甚至作為重要還款來(lái)源；又如，借鑒2011年以來(lái)國(guó)家支持鐵路建設(shè)債券發(fā)行的做法。2011年10月下發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于明確中國(guó)鐵路建設(shè)債券政府支持性質(zhì)的復(fù)函》中明確提出中國(guó)鐵路建設(shè)債券為政府支持債券，允許地方政府投融資主體（如地方政府投融資平臺(tái)公司），通過(guò)同級(jí)人大正式?jīng)Q議的方式，發(fā)行專門用于城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城投債或“地方政府支持債券”。
　　支持設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金
　　產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種從事股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過(guò)向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金（公司），委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資。從這個(gè)意義上講，產(chǎn)業(yè)投資基金本身就是引導(dǎo)社會(huì)資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的主要手段和平臺(tái)載體。
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展基金不僅能夠?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定、可靠的資金來(lái)源，而且有助于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。比如，近年來(lái)國(guó)家開發(fā)銀行與北京、西安、襄陽(yáng)、唐山等有關(guān)地方政府合作設(shè)立的城市建設(shè)類投資基金，對(duì)于集合社會(huì)資金、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極作用。今后各地政府要大力支持、鼓勵(lì)這類投資基金發(fā)展。為有效帶動(dòng)社會(huì)投資者的積極性，降低社會(huì)投資者的風(fēng)險(xiǎn)，建議國(guó)家有關(guān)部門可參考設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金的方式，設(shè)立專門的國(guó)家級(jí)城鎮(zhèn)化發(fā)展引導(dǎo)基金（母基金），并由該國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金作為發(fā)起人，聯(lián)合地方政府和社保、保險(xiǎn)等其他投資機(jī)構(gòu)共同設(shè)立地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金（子基金）。為增強(qiáng)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展基金對(duì)其他投資機(jī)構(gòu)的吸引力，提高募集資金的成功率，建議可對(duì)子基金的受益權(quán)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分層設(shè)計(jì)。其中，地方政府出資承擔(dān)子基金最后兜底的作用，較少或者不參與基金分紅，國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金可作為劣后受益人，而追求穩(wěn)定回報(bào)的社保、保險(xiǎn)等投資機(jī)構(gòu)可作為優(yōu)先受益人，部分投資機(jī)構(gòu)出資甚至還可以設(shè)計(jì)成為優(yōu)先股性質(zhì)，保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)。當(dāng)然，對(duì)于地方政府出資承擔(dān)最后兜底作用的城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，應(yīng)該采取準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)作，在投資方向選擇和具體投資項(xiàng)目安排上應(yīng)以政府為主導(dǎo)，重點(diǎn)投向政府亟需投資建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
　?。ㄗ髡呦祰?guó)家發(fā)改委投資研究所投資體制政策室主任）
　　來(lái)源：上海證券報(bào)