西方稅收征管的*7理論進展及其啟示

[原創(chuàng)]西方稅收征管的*7理論進展及其啟示來源：中國稅務(wù)網(wǎng)作者：佚名日期：2008-02-22字號[ 大 中 小 ] 　　一、西方稅收征管*7理論進展　　自20世紀(jì)中期以來，面對減少財政赤字和降低稅負的雙重壓力，西方國家開始重視稅收征收管理，西方學(xué)者加大了對稅收管理規(guī)律的研究力度。在評價稅收征管制度的標(biāo)準(zhǔn)、納稅人遵從、稅收差距、為納稅人服務(wù)、稅收管理私有化、改善稅收征管等方面，他們?nèi)〉昧?7進展　　1.執(zhí)法和守法是評價稅收征管制度的標(biāo)準(zhǔn)在評價稅收征管制度的標(biāo)準(zhǔn)上，西方學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該棄用征收成本、稅收成本等考核指標(biāo)。他們認(rèn)為征收成本和稅收成本都有一個致命的缺陷：只考慮遵守稅法的納稅人的有關(guān)數(shù)據(jù)，偷稅漏稅的納稅人沒有被考慮進去。一般而言，征收成本低，說明稅收征管機構(gòu)效率高；稅收成本低，說明稅收政策制定適宜。因此，在評價稅收征管制度的優(yōu)劣時，不能簡單地將評價稅收征管機構(gòu)效率的征收成本和部分評價稅收制度效率的稅收成本混為一談。目前，西方國家評價稅收征管制度是否有效，主要是看稅收征管的全過程，看納稅人是否遵守稅法，看稅法是否被稅務(wù)機構(gòu)正確執(zhí)行，而不是簡單地以征收的收入與花費的成本的比率來評判。西方學(xué)者認(rèn)為，如果稅法能被準(zhǔn)確地貫徹，納稅人遵守稅法的比例較高，就說明稅收征管制度比較完善；否則，即使征收成本很低，如果大量的納稅人不納稅，稅法沒有被準(zhǔn)確地實施，這樣的稅收征管制度也談不上是好制度　　2.著眼納稅人行為，改善納稅人遵從為了有針對性地強化征管，西方學(xué)者把納稅人行為劃分為遵從和不遵從兩類。納稅人遵從行為分為防衛(wèi)性遵從、制度性遵從、自我服務(wù)性遵從、習(xí)慣性遵從、忠誠性遵從、社會性遵從、代理性遵從和懶惰性遵從；納稅人不遵從行為劃分為程序性不遵從、無知性不遵從、懶惰性不遵從、自私性不遵從、象征性不遵從、社會性不遵從、經(jīng)紀(jì)人不遵從和習(xí)慣性不遵從。由此可見，西方國家不僅對影響政府收入的不遵從行為進行了細致的研究和分類，對不影響政府收入的遵從行為也作了深入的考察，目的就是為了降低稅收管理成本?！　∥鞣綄W(xué)者研究了影響納稅人遵從的因素。研究認(rèn)為，影響納稅人遵從稅法的重要因素有利益刺激、社會壓力、自責(zé)心理、人的類型等方面。其中，涉及利益刺激的因素主要有：　?。?）不遵從被發(fā)現(xiàn)的可能性。即稅收審計的頻率和效果以及信息來源，若是使得不遵從被發(fā)現(xiàn)的可能性較少，則會刺激納稅人不遵從；反之，就會對納稅人構(gòu)成巨大的威懾力?！　。?）對不遵從行為的處罰情況。增加對不遵從行為的處罰會提高遵從率。（3）稅率水平。研究表明，較低的稅率會減少對偷漏稅者的利益刺激，從而會提高納稅人的遵從水平。（4）所得（收入）水平。所得愈高，愈會聘請稅務(wù)專家?guī)椭芏?，相?yīng)的遵從水平愈高。（5）遵從成本。納稅人會對遵從成本和不遵從成本進行比較，從而做出選擇。除以上因素外，研究還認(rèn)為，在納稅社會環(huán)境較好的情況下，對有些人來說，社會壓力即因偷漏稅而被朋友和熟人不信任或鄙視，比對其進行法律懲罰還重要。此外，影響納稅人遵從的因素還有：自責(zé)心里，即有些人對不遵從總有一種犯罪的感覺；人的類型，認(rèn)為男人比女人更喜歡偷稅，年輕人比老年人更不喜歡遵從稅法等等。　　西方學(xué)者提出了改善納稅人遵從的措施。這些措施包括：（1）增加稅法的威懾力。通過立法、設(shè)計付稅程序、增加計算機的運用等一系列措施，使所得更加透明，使不遵從更容易被查出。（2）降低遵從成本。通過簡化納稅申報表，提供各種形式的咨詢，幫助解決納稅人的問題。（3）提高遵從稅法的納稅人的社會地位，使不遵從稅法的人臭名遠揚。（4）加強對稅務(wù)代理人的監(jiān)督和管理?！　?.縮小稅收差距，提高照章納稅水平西方學(xué)者詳細分析了制約照章納稅水平的諸多因素，這些因素包括稅務(wù)管理是否有效力、利率水平和通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟變量對照章納稅的負作用、照章納稅成本的高低、稅負是否公平合理、有關(guān)法律及程序是否簡單明了等等，同時指出，在不照章納稅情況很嚴(yán)重的國家，稅務(wù)管理當(dāng)局是否有能力實施有效懲罰也是規(guī)范納稅人行為的關(guān)鍵因素。其中稅務(wù)管理是否有效力是決定照章納稅的主要因素，而稅務(wù)管理的效力取決于其能否處理好以下四個稅務(wù)差額：潛在的納稅人與登記的納稅人之間的差額、注冊登記的納稅人與實際申報收入的納稅人之間的差額、納稅人申報的稅額與依法應(yīng)繳的潛在稅款之間的差額、納稅人申報的稅款或稅務(wù)部門核定的稅款與納稅人實際繳納的稅款之間的差額。要提高照章納稅的水平，稅務(wù)部門必須采取有效措施處理以上差額，而且必須同時講求稅務(wù)管理體制的整體有效性。如果一個稅務(wù)管理體制僅能有效地控制上述一項差額，不照章納稅行為就會轉(zhuǎn)移到管理不力的差額之中?？s小稅收差距的做法包括：建立納稅人識別號碼，分配納稅人識別標(biāo)簽，加強稅務(wù)審計，實行預(yù)扣稅制度和稅收激勵等?！　?.幫助納稅人依法履行義務(wù)研究表明，稅務(wù)機關(guān)幫助、教育納稅人并向他們提供信息會提高照章納稅水平，特別是在納稅人擁護政府政策，認(rèn)為稅法公平合理時尤其如此。隨著稅法復(fù)雜性的提高，納稅人服務(wù)會提高照章納稅的水平，增強納稅人的信心，降低照章納稅的負擔(dān)。西方學(xué)者認(rèn)為，即使沒有財政收入增加的最低限，稅務(wù)管理當(dāng)局也應(yīng)積極幫助、教育納稅人，并向他們提供信息。　　5.推行稅務(wù)管理私有化，提高稅務(wù)管理能力西方學(xué)者認(rèn)為，私人部門比公共部門更為有效，尤其在組織和激勵機制方面。公共部門私有化可以采取三種形式：將公共職能完全轉(zhuǎn)移；在將執(zhí)行或生產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門的同時，保留對公共職能的控制；放松管制。只有第二種形式的私有化適合于稅務(wù)管理。原則上講，政府可以以有償?shù)男问綄⑷魏位顒愚D(zhuǎn)移給私人部門。然而，只有國家有權(quán)征稅，或者說，政府擁有制定稅法的排他性權(quán)力。為了提高效率，或改善效果，可以讓私人部門在稅務(wù)管理當(dāng)局的監(jiān)督下承擔(dān)某些任務(wù)。正如西方國家越來越多地將公共工程的建設(shè)授權(quán)給私人企業(yè)并授權(quán)它們?yōu)榇苏魇漳承┒?。至于稅?wù)部門哪些領(lǐng)域應(yīng)該私有化，西方學(xué)者認(rèn)為，稅務(wù)管理部門有許多工作要做，比如征稅，審計、調(diào)查納稅人，參與法律程序以及管理訴訟等。所有這些工作都以這樣或那樣的形式包括兩個方面：信息和決策。后者包括公共權(quán)力的原則，因而不能私有化。例如審計過程中對法律的解釋或沒收的執(zhí)行。但是，所有信息（包括數(shù)據(jù)，文件等）的收集，從習(xí)慣或法律的角度講，都可以私有化。稅務(wù)管理私有化的目的一是提高稅務(wù)當(dāng)局的管理能力，二是減少納稅人照章納稅的成本?！　?.營造良好的稅收環(huán)境，改善稅收征管現(xiàn)代的稅收征管，在某種程度上象交通規(guī)則，依賴于人們自覺遵從稅法。而納稅人只有當(dāng)他們覺得政府的稅款會用于恰當(dāng)?shù)牡胤?，與其他人相比，他們是被公平對待時才會自覺遵從稅法，因此，營造稅收環(huán)境至關(guān)重要。這種觀點認(rèn)為改變稅收環(huán)境有如下措施：（1）簡單地進行稅收教育，讓納稅人確信稅收是公平的，交稅是必要的；（2）明顯地將政府的職能轉(zhuǎn)化為人們能看到的經(jīng)濟生活的必要部分，而不是負擔(dān)；（3）對支出進行改革，增加采用利益稅以便將稅收與支出以直接的方式相聯(lián)系，讓納稅人看得見，摸得著，比如將政府征收的污染稅收人全部用于治理污染；（4）發(fā)揮地方政府的功能，增加其財政責(zé)任，讓納稅人能夠感覺到稅收增加后地方福利也增加了；（5）公平稅制；（6）應(yīng)考慮納稅人的納稅能力，不能過分強調(diào)保證收入?！　《⒈尘埃褐贫拳h(huán)境與理論支撐　　1.評價稅收征管制度的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該具有可操作性。西方國家評價稅收征管制度標(biāo)準(zhǔn)之所以棄用征收成本和稅收成本，原因有二：一是征收成本只與征管機構(gòu)的效率有關(guān)。一般地說，間接稅通常較直接稅的征收成本低，大企業(yè)和公司納稅人的征收成本較中小企業(yè)的低。因此，有些國家征收成本低是以放棄對部分小企業(yè)或小額納稅人的管理為代價的?！　∷?，征收成本只能說明一國或一個地區(qū)在取得特定時期稅收收入時所花費的代價和征管機構(gòu)的效率，并不能全面評價稅收征管制度的優(yōu)劣。二是稅收成本意指征納雙方在征稅和納稅過程中的總花費，在量上等于征稅成本，稅法設(shè)計和保障成本加上奉行納稅成本。因為奉行納稅成本的范圍相當(dāng)廣泛，比如納稅人填報或郵寄申報單花費的時間、尋求專業(yè)化服務(wù)的花費、訴訟成本等都在納稅成本之列，很難準(zhǔn)確測定，其他成本也是較難測定。可見，一國的稅收成本只能部分反映一國稅收制度的效率，而不能評價稅收征管制度的優(yōu)劣?！　?.以人為本是提高稅收征管效率的思想基礎(chǔ)?！　∥鞣絿覍{稅人行為界定的出發(fā)點和根本立足點是納稅人，守法或不守法是以納稅人的意愿為制定標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注的側(cè)重點是納稅人。因為納稅人是稅收管理活動的主體，如果不認(rèn)真確立和保障納稅人的地位并貫徹到具體工作中，納稅人的合法權(quán)益就得不到保證，納稅人在稅收管理過程中就始終只能處于附屬的和被動的地位，不可能有很高的依法納稅的積極性。可見，納稅人的地位及征稅人在稅收工作中對納稅人的態(tài)度直接影響稅收的效率。納稅人遵從理論實際上倡導(dǎo)的是“菜單式”的管理模式。征稅人在對納稅人實施管理時，對應(yīng)“菜單”與具體納稅人做出分析，就可有的放矢。比如，同是遵從行為，自我服務(wù)性遵從、習(xí)慣性遵從和忠誠性遵從這三類是穩(wěn)定型的遵從，只要輔之以相應(yīng)的程序性的服務(wù)即可；而防衛(wèi)性遵從、制度性遵從和懶惰性遵從這三種類型比較容易轉(zhuǎn)變?yōu)椴蛔駨模蛻?yīng)慎重對待，投入相應(yīng)的人力、物力、財力，通過加強立法，簡化表格和程序等措施，將不穩(wěn)定的遵從納稅人轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的遵從納稅人；同理，對待不遵從稅法的納稅人也要以尊重納稅人為前提，先分析原因，再根據(jù)原因?qū)ふ医鉀Q辦法。如對程序性不遵從、無知性不遵從和社會性不遵從的防范就應(yīng)在加大稅收宣傳力度和增強稅法宣傳效果方面人手。這樣就能從根本上消除不遵從的原因，減少納稅人不遵從稅法的行為，提高稅收征管的效率。　　3.為納稅人服務(wù)應(yīng)該貫穿稅收征管過程的始終。西方學(xué)者認(rèn)為，稅務(wù)管理當(dāng)局應(yīng)改進對納稅人的服務(wù)，促進納稅人照章納稅。稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)讓納稅人了解其權(quán)利和義務(wù)，并向他們提供持續(xù)的、公正的、有禮貌的和及時的服務(wù)。從理論上說，為照章納稅，公民必須有辦法了解照章納稅的要求。最低限度，稅務(wù)部門必須為公民提供照章納稅的適當(dāng)渠道?！　⊥瑫r，無論公民的照章納稅水平如何，也無論稅務(wù)管理人員的作用發(fā)揮如何，難免出現(xiàn)差錯。稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)讓公民有接觸政府并與之打交道的機會。再者，納稅人服務(wù)最基本的一點是傳播信息，讓公眾了解稅法規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。稅務(wù)人員應(yīng)當(dāng)提供諸如條例、規(guī)定、決定和通告等方面的信息，以使照章納稅水平達到一個合理的高水平并盡量減少問題?！　?.公共部門也可私有化。稅務(wù)管理私有化并不意味著政府放棄對稅收政策的控制，政府仍然擁有制定稅法的排他性權(quán)力以及在稅收全過程中檢查、監(jiān)督的權(quán)力，經(jīng)過政府授權(quán)負責(zé)稅務(wù)管理的公司或個人并不能自由設(shè)立稅種，設(shè)計稅率，而是要在政府的監(jiān)督管理下負責(zé)一定的稅務(wù)工作，比如納稅報表的印刷、分發(fā)、回收等。稅務(wù)管理私有化的目的是為了提高效率?！　∪?、啟示：重構(gòu)我國稅收管理框架　　西方學(xué)者目前在稅收征管領(lǐng)域里的研究，涉獵范圍廣泛，學(xué)術(shù)成果顯著。他們無論在研究內(nèi)容方面，還是在研究方法上，都有許多值得思考和借鑒的地方?！　?.構(gòu)建完整的考評稅收征管的指標(biāo)體系，體現(xiàn)依法治稅核心理念為了適應(yīng)世界稅收征管的發(fā)展趨勢，我們必須構(gòu)建一套體現(xiàn)依法治稅理念的考評稅收征管的指標(biāo)體系，諸如，稅務(wù)登記率、納稅申報率、稅款入庫率，涉稅政策合法率、稅收執(zhí)法正確率、行政復(fù)議維持率、行政訴訟勝訴率、稅收流失查控率等，以規(guī)范征納行為，指導(dǎo)征管實踐?！　?.關(guān)注納稅人個體利益，提高納稅人遵從水平*9，應(yīng)當(dāng)建立以納稅人為中心的新型稅收征納關(guān)系。一方面，要明確納稅人和征稅人是平等關(guān)系。在稅收征納關(guān)系中，納稅人是納稅主體，征稅人是征稅主體，其法律地位是平等的。在稅收工作中要扭轉(zhuǎn)以往的官僚作風(fēng)，加強對征稅人的約束與監(jiān)督，作好為納稅人服務(wù)工作。另一方面，征稅人在依法辦稅的前提下應(yīng)盡可能使納稅人的遵從成本最小化。這可通過在稅收征收管理的每一細節(jié)中加以體現(xiàn)：如在集中征收時段實行輪班制等。同時，要對納稅人的行為進行深入細致的剖析，根據(jù)納稅人的行為特點作出工作部署和方法改進，提高納稅人的稅法依從度。第二，尊重和保護納稅人的個體利益，重視對稅法遵從成本的研究和實踐。政府在擬定稅收政策時，必須把納稅人的遵從成本作為一個重要參數(shù)納入考慮范疇，要盡可能使稅收遵從成本最小化；政府應(yīng)設(shè)立專門的機構(gòu)并出資幫助和鼓勵各學(xué)術(shù)團體和個人從事稅收遵從成本研究，盡快解決稅收遵從成本的度量等技術(shù)問題?！　?.加強研究稅收差距，鼓勵納稅人照章納稅一是要根據(jù)納稅人行為對納稅人進行分類，既可將納稅人分為未注冊者、未填報納稅申報表者、逃稅者和拖欠稅款者，又可根據(jù)納稅人所從事的經(jīng)濟活動，經(jīng)營的地理區(qū)劃、規(guī)?；蚍傻匚坏冗M行分類，分類管理的目的就是將有限的稅收管理資源分配到不同種類的納稅人中，使稅收管理更為有效?！　《浅浞掷门e報者。建立一個有威懾力的檢舉系統(tǒng)，充分發(fā)揮公眾對納稅人不照章納稅的監(jiān)督作用?！　∪绻悇?wù)管理能成功地造成一種強烈的預(yù)感，即不照章納稅，一經(jīng)查出必將得到應(yīng)有懲罰，也就是鼓勵了照章納稅。三是建立一套涉及納稅人教育、信息等方案，幫助那些打算照章納稅的人根據(jù)法律履行其義務(wù)。納稅人教育應(yīng)當(dāng)涉及政府為什么需要稅收，稅收法律是如何制定的，一個有責(zé)任的公民如何參與稅收管理等問題。　　4.構(gòu)建“服務(wù)型稅務(wù)”，在理念、機制、方式等方面實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變?yōu)榧{稅人服務(wù)是現(xiàn)代稅務(wù)管理的核心，適應(yīng)這一潮流，我國稅務(wù)行政要從原先的統(tǒng)治行政、管理行政逐步向服務(wù)行政發(fā)展。應(yīng)該確立把納稅人視為“顧客”的思想觀念，以“顧客”作為關(guān)注焦點，并努力為“顧客”服務(wù)。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)努力構(gòu)建“服務(wù)型稅務(wù)”，在理念、機制、方式等方面實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。首先要樹立服務(wù)理念，要徹底改變計劃經(jīng)濟時期那種強調(diào)命令、強調(diào)指揮、強調(diào)管制的思維定勢，樹立公眾本位和社會本位的服務(wù)型思想，確立“讓顧客滿意”的觀念，樹立“服務(wù)型”的管理理念；其次要建立起一套能夠保障服務(wù)職能落實的機制，從機制上實現(xiàn)管理模式從強制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；再次要優(yōu)化服務(wù)方式，實現(xiàn)由文明用語、限時服務(wù)等淺層次服務(wù)向公平稅收執(zhí)法、簡化辦稅手續(xù)等深層次服務(wù)轉(zhuǎn)變，在服務(wù)手段上實現(xiàn)傳統(tǒng)的面對面服務(wù)向依托信息化手段實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、專線電話服務(wù)等電子服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，同時注重引導(dǎo)和發(fā)展社會中介機構(gòu)的作用，實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)服務(wù)與稅務(wù)代理服務(wù)相結(jié)合，構(gòu)建完善的稅收服務(wù)體系?！　?.推行稅收征管部分業(yè)務(wù)私人化，提高稅收征管效率西方國家已對稅收征管模式進行了徹底改革，把稅款實際繳納工作交由銀行負責(zé)，使稅務(wù)干部能夠集中精力管理信息而不是現(xiàn)金。我國也可借鑒西方國家經(jīng)驗，把稅票填開、接受納稅申報全部交給銀行辦理，按業(yè)務(wù)量向其支付一定的手續(xù)費。采取這種制度一是可以方便企業(yè)，企業(yè)可直接到其開戶銀行繳稅，而不需先到稅務(wù)部門開票，然后到開戶銀行辦理繳款手續(xù)；二是可以節(jié)約征稅成本；三是有利于稅務(wù)機關(guān)集中精力進行稅務(wù)管理和納稅檢查?！　?.改變稅收的制度結(jié)構(gòu)，全面提升稅收管理質(zhì)量改革開放以來，我國的稅收制度始終處于為適應(yīng)社會經(jīng)濟形勢的變化而不斷改革、不斷創(chuàng)新的過程中。深化稅制改革仍然是我國未來一段時期的一項重要任務(wù)。特別是在我國加入WTO以后，在稅制建設(shè)上更多采用世界各國通行的做法，與稅收國際慣例接軌已成為我國稅制改革的一項重要內(nèi)容?！　‰S著稅制改革的深化，我國將用更先進、更有效率的稅收制度來替代現(xiàn)行稅制。只有在制度上不斷創(chuàng)新，才能全面提升稅收管理質(zhì)量。